【臺海觀潮】臺灣戰(zhàn)略地位下降?拜登主政下印太戰(zhàn)略政治意涵、影響及其局限性

　　作者 柳金財 佛光大學公共事務學系副教授

　　2022年2月11日當俄羅斯與烏克蘭邊境陷入戰(zhàn)爭邊緣風險之際，同時美國拜登政府卻對外公布《美國印太戰(zhàn)略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)，備受關注。拜登在執(zhí)政一年后公布其所領導政府制定的印太戰(zhàn)略，相對于2021年1月12日特朗普政府于政黨輪替前始解密執(zhí)政期間所制定《美國印太戰(zhàn)略框架》文件，顯得更為主動。這當中美國兩黨執(zhí)政視臺灣戰(zhàn)略地位一樣嗎?美國政府對臺灣的支持是增加或減少呢?美國宣稱必須強化臺灣防衛(wèi)能力，是否意謂著美國會介入臺海沖突而協(xié)防臺灣呢?

　　這份文件并聲明拜登于2021年10月27日參加第16屆東亞峰會向各國領袖的發(fā)言，不僅論及美國“設想了一個開放、連接、繁榮、具有復原力和安全的印度-太平洋，我們準備與你們每個人一起努力實現(xiàn)這一目標?！币蔡峒懊擞押突锇閷⒓訌娫谟√貐^(qū)參與;且獲得美國會兩黨廣泛同意。換言之，拜登政府認為美國對印太地區(qū)軍事安全承諾，已經跨越海洋和其國內政治黨派，成為盟國間及民主黨、共和黨共識。拜登政府公布《美國印太戰(zhàn)略》，其核心重點是與印太地區(qū)內外的盟友、伙伴和機構進行持續(xù)和創(chuàng)造性的合作，這份戰(zhàn)略文件計19頁，比特朗普政府公布《美國印太戰(zhàn)略框架》文件多5頁的實質性內容。這兩份文件所揭示美國印太戰(zhàn)略目標，意圖軟圍堵中國遏制其發(fā)展。

　　值得關注是，這份文件揭橥印太戰(zhàn)略追求五個目標，并會與盟友伙伴及區(qū)域機構合作：1. 推進自由和開放的印度-太平洋;2. 建立區(qū)域內外的聯(lián)系 ;3. 推動區(qū)域繁榮 ;4. 加強印太安全 ; 5. 建立區(qū)域對跨國威脅的復原力。而實現(xiàn)目的之戰(zhàn)略方式則包括：加強美國的作用，并與盟友和伙伴以及區(qū)域機構一起建立集體能力。其戰(zhàn)略手段包括：現(xiàn)代化聯(lián)盟關系;靈活的伙伴關系，包括東盟、印度、四方安全對話和歐洲;經濟伙伴關系;新的美國國防、外交、發(fā)展和對外援助資源;美國各級政府對印太地區(qū)的持續(xù)關注和承諾。

　　近日外交部長王毅與美國國務卿布林肯電通話中，聲明中方愿本著習近平主席提出的相互尊重、和平共處、合作共贏三原則有效管控分歧，穩(wěn)定中美關系。并公開批評美方推出新版“印太戰(zhàn)略”，公開把中國列為地區(qū)首要挑戰(zhàn)，試圖把“以臺制華”納入美地區(qū)戰(zhàn)略，發(fā)出對華圍堵遏制的錯誤信號。言明中美有競爭也有合作，不能簡單用競爭定義雙邊關系。美方一些官員鼓吹對華進行長期激烈競爭，很可能演變成中美全面對抗。對此，美國務卿布林肯則再度表示，拜登總統(tǒng)已多次承諾，美方不尋求進行新冷戰(zhàn)、不尋求改變中國體制、反對“臺獨”、無意同中方沖突對抗。此顯示當中國質疑美國“聯(lián)臺制中”時，美國則以“反對臺獨”回應，試圖緩和中美關系之緊張與對立。

　　事實上，拜登政府所推出《美國印太戰(zhàn)略》，與特朗普政府所制定《美國印太戰(zhàn)略框架》，其策略似有所差異。拜登主政后，重視中國崛起對美國的全球領導地位及亞太地區(qū)安全情勢的挑戰(zhàn)，2021年 2 月 4 日發(fā)表上任后第一次外交政策演說，界定 “中國將是美國最嚴峻的挑戰(zhàn)者”。而國務卿布林肯、國家安全顧問蘇利文及國防部長奧斯丁亦持相似政策觀點，足見美國將會采取外交、軍事、經濟及科技的作為，以因應中國崛起之巨大挑戰(zhàn)。無論是奧巴馬政府的亞太再平衡戰(zhàn)略，特朗普政府的印太戰(zhàn)略框架及拜登印太戰(zhàn)略，皆強調中國崛起對美國全球霸權地位之影響。

　　民主黨與共和黨主政最大的差異在于，拜登政府認為特朗普政府的單邊主義式外交，將導致美國背離盟國致在國際社會更加孤立，反而削弱遏制中國崛起的聯(lián)盟網絡。拜登政府強調采取多邊主義式國際框架及外交結盟，不僅積極參與國際事務及國際組織;同時也強化與盟國的關系，尤其是美日印澳四國安全結盟，藉此遏制中國對其全球霸權地位之挑戰(zhàn)。美國綜合國力下滑，使其維持全球第一霸權國地位，越得越顯得力有未怠。

　　盡管美國前后不同政黨輪流主政，但雙方皆高度認同應強化美國重返亞洲并扮演領導角色，但彼此策略卻幾乎背道而馳。例如特朗普認為應積極調整美國在印太地區(qū)的軍力部署，削減駐韓美軍及要求分攤軍費;藉由削減駐韓美軍，并將駐扎在日本沖繩部分海軍陸戰(zhàn)隊移防至關島，調整第一島鏈防御部署。同時，將美軍部隊移往東南亞，加強與菲律賓、新加坡、泰國合作，甚至進入越南與帛琉控制南海。尤其是特朗普一再通過多項友臺法案及加強對臺軍售案，提升與臺軍事合作關系，毫不避諱一再刺激中國敏感政治神經。

　　至于拜登政府則重視與韓國的長期關系，不會以分攤軍費為由而利用美軍撤出為威脅。拜登重視傳統(tǒng)盟友與既往所建立第一島鏈圍堵架構，其所建構印太區(qū)域安全網絡，并不會由美軍主動組織，而是強化日本、澳洲及印度扮演更為重要的角色。由于日、澳分別在第一島鏈北端與南端擔任守門員角色，在特朗普政府所架構的日、澳、印、美四國的“抗中聯(lián)盟”，拜登更強調多邊主義與區(qū)域合作，此圍堵網絡則更為緊密。

　　值得關注是，英國也是拜登在印太戰(zhàn)略中所拉攏結盟對象，英國近來越來越多發(fā)表對臺灣問題的看法。英國首相強生(Boris Jonnson) 在慕尼黑安全會議表示，如果西方不能履行對支持烏克蘭獨立的承諾，那將對全世界帶來損害后果，包括對臺灣也是如此。直言 “如果烏克蘭受到危害，其震撼將在全世界回響。那些回響將在東亞聽到，將在臺灣聽到?！蓖瑫r，約翰遜也與澳大利亞總理莫里森通話，英澳共同宣稱強調臺海和平穩(wěn)定的重要性，也表達對臺灣有意義參與國際組織的支援。顯然，拜登不像特朗普，直接以軍事手段展現(xiàn)美國的影響，而是更加仰賴外交談判與多方磋商。

　　對臺灣而言，特朗普的印太戰(zhàn)略架構，利于臺灣提升其軍事實力，臺灣在特朗普主政的美國政府協(xié)助下，其雙方軍事合作更為頻繁，甚至美國社會部分學者專家已在討論應揚棄既往對臺政策戰(zhàn)略模煳策略，應采取戰(zhàn)略清晰承諾給予協(xié)防臺灣安全。同時，臺灣內部“獨派”人士甚至提出“臺美建交”要求，宣稱美國會介入臺海沖突。相對而言，拜登政府公開宣稱并未試圖改變中國體制，美政府雖一再宣稱支持臺灣擁有防衛(wèi)性軍事力量，但并未公開承諾一旦發(fā)生兩岸戰(zhàn)爭而會協(xié)防臺灣。相對于特朗普政府兩岸政策的“戰(zhàn)略清晰”，拜登則是往“戰(zhàn)略模煳”方向調整，則可有效制止臺灣內部“獨派”意圖改變兩岸現(xiàn)狀。

　　最近民進黨當局公開贊譽即將于3月來訪前的特朗普政府時期國務卿蓬佩奧，聲稱其為臺灣長期堅定的友人，任內對推動臺美關系貢獻卓著，包括對臺軍售、解密美國對臺灣的“六項保證”相關文件、強化對臺灣的安全承諾、宣布撤銷臺美交往限制等。同時，在臺美新創(chuàng)立多項雙邊機制，如“臺美印太民主治理諮商”、“臺美經濟繁榮伙伴對話”、“臺美教育倡議”、簽署 “臺美科學及技術合作協(xié)定”等，深化臺美在各領域伙伴關系。

　　相較于拜登主政下，臺美關系之緊密程度已不如特朗普時期，這也看出在拜登印太戰(zhàn)略下，雖然仍視臺灣為其結盟成員，但臺灣戰(zhàn)略地位已較為明顯下降，美國不支持“臺獨”意圖改變兩岸現(xiàn)狀;而美對臺安全承諾是提升臺灣防衛(wèi)能力，而非依靠美國之協(xié)防。顯然，臺灣安全不是冀望在美國印太戰(zhàn)略的羽翼下得到完全庇護，而是應積極發(fā)展兩岸和平穩(wěn)定關系框架，方為根本之道。

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