清代嘉慶朝工程建設(shè)中的保固賠修及其啟示

作者：田振洪（福建師范大學(xué)法學(xué)院副教授）

至遲從宋代開始，各朝代的法律就明確規(guī)定了官府營繕工程的質(zhì)保年限，若在期限內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量問題，承辦人員將被追究刑事責(zé)任，至明代則轉(zhuǎn)為依律治罪與責(zé)令賠修相結(jié)合，這種做法為清代所承襲。在康熙年間，官方法律文獻(xiàn)開始用“保固”一詞指稱對工程質(zhì)量的保證，立法規(guī)定若在保固期限內(nèi)出現(xiàn)工程質(zhì)量問題，承辦人員要承擔(dān)賠修之責(zé)。經(jīng)過雍正、乾隆朝的調(diào)整和充實(shí)，相關(guān)規(guī)定日漸完善。至嘉慶二十四年（1819年），鑒于“各工大小修年限，舊例多有未備”，致使“工程間有損壞，應(yīng)如何分別著賠之處，無憑核辦”，加上各部門所定工程保固年限“彼此未能劃一”（《欽定工部保固則例·奏疏》），朝廷著手統(tǒng)一規(guī)范，頒定《保固則例》，使該制度最終定型。保固賠修制度是清代工程建設(shè)治理的重要一環(huán)，以制度定型時(shí)期的嘉慶朝為中心探討該制度的具體內(nèi)涵和實(shí)踐，有助于我們了解清代國家治理的相關(guān)理念與舉措，并從中汲取歷史啟示。

一

保固賠修制度適用的前提是各類工程有明確的保固年限。按《欽定工部保固則例》規(guī)定，宮殿、城垣、衙署、倉廒、河工等各類營繕工程分別適用不同的保固年限。保固年限的長短一般根據(jù)建筑類別、等級、重要性等設(shè)定，例如城垣工程的保固年限較長，因?yàn)樗鼈冴P(guān)涉政治與軍事上的防衛(wèi)安全，對建筑質(zhì)量的要求比其他營繕工程更高?！稓J定大清會(huì)典事例·工部五·城垣·省直城垣修葺移建》稱“城垣自應(yīng)堅(jiān)固牢筑，非尋常墻垣屋宇，及細(xì)巧工作可比，一經(jīng)鳩工，自當(dāng)屹峙數(shù)十年”，因此新建城垣的保固年限“以三十年為率”。

與此同時(shí)，同類工程因營繕方式不同，也分別適用不同的保固年限。《欽定工部保固則例》載：壇廟殿宇工程“撥正工程保固十二年”，“更換大木夯筑地腳一律見新者保固十五年，揭瓦頭停者保固十年”；城垣工程新修項(xiàng)目保固三十年，而“補(bǔ)砌城身、海墁及補(bǔ)筑土牛不動(dòng)地腳者保固二十年……零星剔補(bǔ)黏修者保固三年”；在京衙署工程“新修者保固十五年，撥正者保固十年，揭瓦者保固八年”。

此外，由于各地的地理、氣候、降水等自然條件差異較大，對同類的營造建筑規(guī)定整齊劃一的保固年限從法理上看也不盡合理，因而朝廷又對特殊自然環(huán)境下的建筑物給予特殊規(guī)定。例如修建營房、墩汛的保固年限一般是十年，但考慮到沿江和沿海地區(qū)大多比較空曠，風(fēng)暴、潮災(zāi)較多，建筑工程質(zhì)量難免受到影響，因此這些地區(qū)的保固期限被略加調(diào)整，《欽定大清會(huì)典事例·工部十一·營房·各省營房一》稱“各省承修墩汛營房……如十年之外傾圮，照例請修，其沿江沿海營房，即因地處空曠，實(shí)被風(fēng)潮吹倒，亦必在前修六年之外，方準(zhǔn)動(dòng)項(xiàng)興修，如限內(nèi)坍塌，均著落原辦之員賠修”，可以看出沿江沿海地區(qū)修建營房墩汛的保固期限為六年，而非常規(guī)的十年。

在實(shí)踐中，如果工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，相關(guān)官員首先要向上奏報(bào)修繕，而后朝廷委派官員實(shí)地勘察，核明工程的保固期限，確定工程的賠修責(zé)任。《清仁宗實(shí)錄》卷一百九十一載，嘉慶十三年（1808年），江西省城工“多有坍塌傾卸”，奏請修理，朝廷回復(fù)稱：“如在限內(nèi)坍塌，自應(yīng)著落賠修；如在限外興修，即應(yīng)動(dòng)支公項(xiàng)”，即要求查清究系限內(nèi)或限外坍塌，如在保固期限內(nèi)，再依有關(guān)定例認(rèn)定工程賠修事項(xiàng)。

二

既然要“著落賠修”，就得明確賠修責(zé)任的歸屬。責(zé)任形式大致分為兩種：其一是獨(dú)賠，即質(zhì)量問題系承辦之員一人貽誤所致，賠修責(zé)任由其獨(dú)立承擔(dān)。其二是分賠，如果工程責(zé)任涉及諸多人員，則由所涉人員按比例分?jǐn)傎r補(bǔ)。最典型的是河堤工程賠修辦法，嘉慶朝《欽定大清會(huì)典事例》卷一百十三《吏部·處分例·河工》載“凡堤工事務(wù)，承修官與地方有司均有責(zé)任”，如限內(nèi)沖決，“著落河員與地方官照例賠修”，根據(jù)責(zé)任大小確定分賠比例。嘉慶二十年（1815年），徒陽運(yùn)河河道工程“上年甫經(jīng)興辦”就出現(xiàn)質(zhì)量問題，后來議定賠修銀兩由承挑各員分賠六成，地方知府分賠三成，督辦道員分賠一成（光緒朝《欽定大清會(huì)典事例》卷九百十七《工部·河工·考成保固》）。

賠修責(zé)任歸屬明確后，要根據(jù)賠款數(shù)額確定不同的完繳期限，如“賠項(xiàng)三百兩以下者，定限半年；三百兩以上者，定限一年；千兩以上至五千兩者，定限四年；五千兩以上者，定限五年”。如果責(zé)任者力能完繳，應(yīng)令其按限完繳，逾限未完，將影響其補(bǔ)官升職或降革開復(fù)，“候補(bǔ)、題升官員……如有逾限未完，停其升補(bǔ)”，同時(shí)“降革人員請?jiān)_復(fù)者，亦如之”（嘉慶朝《欽定大清會(huì)典》卷四十五《工部·尚書侍郎職掌》）。如果其人無力完繳，由朝廷查實(shí)其確無家產(chǎn)抵繳后，準(zhǔn)照在其現(xiàn)任俸銀或養(yǎng)廉銀中扣抵賠項(xiàng)，若銀數(shù)不多，在“半年、一年內(nèi)坐扣完結(jié)”；若銀數(shù)較多，“請?jiān)谫耗陜?nèi)遞年扣抵者，每年止扣一半，其一半留與當(dāng)差”（《欽定工部則例》卷一百三十七《通例·賠項(xiàng)銀兩分別養(yǎng)廉扣繳》）。若責(zé)任者本身難以完繳，還可由其近親屬以坐扣廉俸等方式代為賠交。最為常見的是父債子償，如蘇凌阿應(yīng)賠河工銀兩“著落伊子藍(lán)翎侍衛(wèi)明壽措交”、巴寧阿賠修安遠(yuǎn)廟的款項(xiàng)“于巴寧阿廉俸及伊子錢糧內(nèi)按數(shù)扣交”（《嘉慶道光兩朝上諭檔》（第五冊），廣西師范大學(xué)出版社2000年版，第426頁、第515頁）、德成賠修潼關(guān)城垣銀兩在其兒子及孫子廉俸內(nèi)“分別減半坐扣”（《嘉慶道光兩朝上諭檔》（第十八冊），第255頁）。除子孫代償外，弟代兄償?shù)囊膊环ζ淅＜螒c十六年（1811年），承德知府喜步昌阿應(yīng)賠修旱河工程的未完銀兩，由其胞弟西隆阿的養(yǎng)廉銀“代賠一半”，其余仍繼續(xù)自行措繳（《嘉慶道光兩朝上諭檔》（第十六冊），第106頁）。

工程發(fā)生質(zhì)量問題時(shí)，如果責(zé)任者業(yè)已身故，則由近親屬代賠，《欽定大清會(huì)典·工部·尚書侍郎職掌》稱“本員已故，其子孫及承產(chǎn)之弟兄叔侄代賠”。嘉慶八年（1803年）裕陵隆恩殿出現(xiàn)了質(zhì)量問題，原修大臣傅恒、海望、福隆安“業(yè)俱身故”，朝廷要求由他們的子孫代受懲罰，傅恒之孫、福隆安之子豐紳濟(jì)倫，以及海望之孫永來，“交部嚴(yán)加議處”，按制度要求他們的代賠之責(zé)不可避免（《清仁宗實(shí)錄》卷一一八，嘉慶八年八月癸亥朔條）。嘉慶十年（1805年），秦家廠河工發(fā)生壅塞漫溢，經(jīng)查是因已故河官王秉韜辦理不善所致，于是嘉慶帝諭令工程賠修所需銀兩，“十分之四”由其家屬賠繳（《清仁宗實(shí)錄》卷一四二，嘉慶十年四月甲寅朔條）。

在追繳賠款時(shí)，朝廷對平日居官尚優(yōu)的責(zé)任者有時(shí)也根據(jù)實(shí)際情況給予法外施恩，減免他們的賠款，以示體恤。河督蘭第錫因河工漫口應(yīng)分賠銀兩較多尚未完繳，家產(chǎn)無幾，朝廷考慮到其“平日居官尚稱清慎”，不忍再令賠繳而加恩寬免（《清仁宗實(shí)錄》卷六二，嘉慶五年三月戊辰條）。河官司馬騊在參與治理黃河期間“辦理慎重，諸事周妥”，于是朝廷降旨豁免了其名下的河工攤賠銀兩（《嘉慶道光兩朝上諭檔》（第四冊），第38頁）。

三

通過上述分析可見，為確保保固賠修制度的順利實(shí)施，清代對該制度所涉及的保固期限、責(zé)任歸屬、賠補(bǔ)數(shù)額、完繳期限、追繳方式等要素均有較為嚴(yán)密的設(shè)計(jì)。制度的嚴(yán)格執(zhí)行有利于強(qiáng)化營繕官員的工程責(zé)任意識，對工程質(zhì)量起到了一定的保證作用，同時(shí)在治官管吏方面也能發(fā)揮特殊功能。

首先，工程建筑實(shí)踐表明，明確落實(shí)責(zé)任是保障建筑工程質(zhì)量的重要措施。保固賠修制度最重要的特點(diǎn)在于，根據(jù)營繕實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和知識積累，對不同的工程質(zhì)量設(shè)定不同的時(shí)限，以此作為界定責(zé)任的基準(zhǔn)線，“定保固之限，不及限則議賠。未及保固期限倒塌者，令原辦官賠修”（嘉慶朝《欽定大清會(huì)典》卷四十五《工部·尚書侍郎職掌》），從而確定賠修責(zé)任的歸屬。這種工程治理措施有利于厘清責(zé)任邊界、明確責(zé)任人，以事后追究的威懾，實(shí)現(xiàn)事先預(yù)防，減少偷工減料、草率從事之弊，很大程度上保障了營繕工程質(zhì)量。

其次，在責(zé)任追究的過程中，除承辦官本人的“獨(dú)賠”或“分賠”外，其他同僚官員還要承擔(dān)連帶責(zé)任，如在承辦官本人無財(cái)可賠的情況下，作為失察的上司官員便要“攤賠”（《欽定工部則例》卷一百三十五《通例·豁免核減各項(xiàng)銀兩》）。這種責(zé)任制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上將一些相關(guān)任職官員變成了工程質(zhì)量的共同責(zé)任者。從吏治的角度看，這種“捆綁式問責(zé)”的做法，使官吏互負(fù)監(jiān)督、防范失職之責(zé)，不僅有利于切實(shí)提高工程質(zhì)量，而且在一定程度上加強(qiáng)了官吏管理。

最后，在追繳賠款時(shí)，若責(zé)任官員無力完繳，既可“于俸廉內(nèi)坐扣”，也能在其家屬名下照數(shù)追賠，對于業(yè)已身故的責(zé)任人員，還有“父債子償”“代兄賠還”等舉措。制度效用發(fā)揮的關(guān)鍵在于制度的執(zhí)行力，這種嚴(yán)格的追賠政策，無疑強(qiáng)化了賠修制度的執(zhí)行力度，有利于提升制度治理效能?？傊?，保固賠修制度所體現(xiàn)的這些治理理念與政策設(shè)計(jì)，仍具有一定的鏡鑒價(jià)值。

（本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“清代賠補(bǔ)制度研究”階段性成果）

來源：光明網(wǎng)-《光明日報(bào)》