王英津:建構“一國兩制”適用于臺灣的制度體系

王英津（資料圖）

　　作者 王英津，中國人民大學兩岸關系研究中心主任、教授，國發(fā)院研究員

　　“一國兩制”適用于臺灣的“方案”與“設想”是兩個不同的概念。鄧小平同志在20世紀80年代提出的關于“一國兩制”適用于臺灣的設想，僅僅勾勒了制度框架，并未論及確保制度落實的執(zhí)行機制。然而，新時代的“一國兩制”臺灣方案，既要有制度框架，還要有確保制度落實的執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施，否則，就不能稱之為“方案”。也就是說，方案不僅要有設想，而且要有落實設想的具體制度安排。從這一意義上說，“一國兩制”臺灣方案不同于鄧小平同志關于“一國兩制”適用于臺灣的設想，設想是方案的基礎和重要參照，方案是設想的深化和拓展。“方案”相較于“設想”，其設計任務更具體、更復雜，因而新時代的“一國兩制”臺灣方案(其核心是權力劃分與制度建構)是一個由一系列的制度和機制組成的多領域、多層次、多面向的制度體系。

　　一、“一國兩制”適用于臺灣制度體系的層次構成

　　制度有狹義和廣義之分，狹義上的制度僅指制度本身，廣義上的制度不僅包括制度本身，還包括保障制度得以落實的執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施。“一國兩制”適用于臺灣的制度體系(以下簡稱“一國兩制”臺灣制度體系)就廣義上的制度而言的。按照從宏觀到微觀、從高到低的順序，“一國兩制”臺灣制度體系在縱向上依次可劃分為以下四個層次的制度安排。具體參見下表：

　　“一國兩制”臺灣制度體系構成表

　　(圖表來源：作者自制)

　　在“一國兩制”臺灣制度體系中，制度屬于宏觀層面的制度安排，執(zhí)行機制和監(jiān)督機制屬于中觀層面的制度安排，政策措施屬于微觀或中觀層面的制度安排。以上四個層次的制度安排是一個完整統(tǒng)一的整體，盡管有主次之分，但相輔相成、缺一不可，共同組成了“一國兩制”臺灣制度體系。

　　1、制度。制度是中央治理臺灣特別行政區(qū)的基本構成要件，也是中央治理臺灣特別行政區(qū)的重要基礎，同時還是臺灣特別行政區(qū)治理體系不斷完善和治理能力日益提升的堅實基礎。制度設計的科學性在很多程度上影響著未來中央治理臺灣特別行政區(qū)的效能。因此，制度是探索和建構“一國兩制”臺灣的制度體系的重點。從邏輯關系上說，只有先行建構起制度，才能建構確保制度得以實施的執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施。制度相對宏觀、明確，比較容易認知和把握，通常包括：中央在臺灣特別行政區(qū)實施的國防制度、國家安全制度、司法制度、行政管理制度、立法監(jiān)督制度、征稅制度、國民教育制度等。但也存在比較復雜的情況，有時兩個層次的制度之間存在著過渡或交叉，致使不容易把握和識別這部分制度相對應的制度類型。制度具有權威性和相對穩(wěn)定性，一旦確立，就不能輕易變更，只有制度不符合變化了的客觀情勢時，才能與時俱進地修訂。因此，制度設計時需要認真調研和審慎探索。如何設計一套科學的、符合兩岸關系實際和臺灣現實情況的制度體系，是探索“一國兩制”臺灣方案的難點和重點。

　　2、執(zhí)行機制。制度的生命力在于執(zhí)行?！巴椒ú荒茏孕小保瑑H有制度是不夠的，還需要由具體機構和人員依照法律法規(guī)預先設定的程序、方式、步驟加以落實。因此，在設置制度的同時，還要有與制度相配套的執(zhí)行機制，以保障制度最終落到實處。倘若僅僅設置了制度，而缺乏配套的執(zhí)行機制作支撐和保障，制度的落實通常會變得非常困難。譬如，中央通過香港基本法第二十三條授權香港特別行政區(qū)自行制定維護國家安全法，但由于該制度安排缺乏配套的制度和機制作保障，致使香港基本法第二十三條立法遲遲得不到落實。鑒于這一教訓，2020年以來，中央在制定出臺香港維護國家安全法和改革完善香港選舉制度時，不僅注重制度設置，而且注重配套的制度和機制設置，故近幾年中央文件的相關表述中多使用“制度機制”這一概念，原因即在于此。這啟示我們，探索“一國兩制”臺灣方案時，要有一個整體觀念和系統(tǒng)思維，設計任何一項制度，一定要有配套的執(zhí)行機制。

　　3、監(jiān)督機制。監(jiān)督機制是制度及其執(zhí)行機制的硬性約束和外在保障。在制度確立及運行過程中，還須建立嚴密的監(jiān)督機制來保障制度得以落實。因為制度和機制需要靠權力主體來執(zhí)行和運作，只有建立起強有力的監(jiān)督機制，才能防止權力主體在制度和機制之外濫用權力，進而保障制度和機制沿循法律法規(guī)預先鋪設的軌道運行。以香港為例，2014年6月中央發(fā)布《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書鄭重強調：“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權力”，該表述是中央在總結香港近20年“一國兩制”實踐經驗教訓基礎上作出的政策表述調整，著重強調了中央政府對香港特別行政區(qū)的監(jiān)督權，表明中央開始加大監(jiān)督力度。未來中央授予臺灣特別行政區(qū)一定的高度自治權之后，中央雖不再直接行使這部分權力，但要對這部分權力的行使進行監(jiān)督。因此，學界在探索“一國兩制”臺灣方案時需提前設計一套完備的監(jiān)督機制，確保監(jiān)督的有效性和糾錯的及時性。對于將來可能在臺灣特別行政區(qū)內部無法通過自我監(jiān)督予以糾錯的事項，應上升至中央政府層面，由中央依法發(fā)出指令或通過修法、釋法予以糾錯。這種監(jiān)督制度設計既要保障臺灣特別行政區(qū)的自治權，也要確保中央政府在必要時能夠對重要事項進行必要的干預和糾正。

　　4、政策措施。政策措施是實現制度目標的必要條件。政策是制度的重要內容，也是建立或改革某項制度的方法和策略，實施科學的政策措施是保障制度有效運行的方法。制度與政策的聯(lián)系在于，制度包含政策，前者的內容比后者更豐富。制度與政策都帶有權威性和強制性特征，但是相對于制度而言，政策更具有階段性特征，它代表了某一制度在一個特定發(fā)展階段中發(fā)揮作用的具體方式。在現實政治中，不同的制度和機制需要有不同的配套政策措施。

　　需要強調的是，以上四個層次的制度區(qū)分不是絕對的，而是相對的。例如，在此場合被視作第二層次的制度安排(執(zhí)行機制)，在彼場合可能被視為第一層次的制度安排(制度)。另外，一個完整的制度構成包括制度、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施四個層次，并不意味著“一國兩制”臺灣方案中的任何制度設計都必須包括這四個層次的制度安排，或許有些只需要前三個層次的制度安排就足以有效運行。

　　二、建構“一國兩制”臺灣制度體系須通盤考慮、綜合設計

　　在建構“一國兩制”臺灣制度體系時，一定要將四個層次的制度安排結合起來通盤考慮、配套設計。事實上，研究“一國兩制”臺灣制度體系與研究“立法——執(zhí)法——司法”的關系相似，必須將其作為一個系統(tǒng)工程來研究和把握，僅僅研究制度有很大的局限性。如果僅有制度設置而缺乏配套的執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施，制度就難以落地。因此，今后建構“一國兩制”臺灣制度體系時，必須根據國家治理的需要，同時結合臺灣社會的特點，積極建構配套的執(zhí)行機制、監(jiān)督機制及政策措施。但從目前學界關于“一國兩制”臺灣方案的研究成果看，大多研究停留在第一個層面的制度，而忽略了保障制度得以落實的執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施。所以，在制度設置的基礎上，深入研究其執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施等中觀、微觀層面的制度安排，無疑是今后涉臺研究界關于“一國兩制”臺灣方案研究的努力方向。在這一意義上說，“制度——執(zhí)行機制——監(jiān)督機制——政策措施”的分框架不僅有助于拓展和深化“一國兩制”臺灣方案的內容，而且有助于將制度設置真正落到實處。

　　從制度、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施的組合來看，不可能只產生一套組合方案。根據數理上的排列組合規(guī)則，上述四個層次的制度安排能產生多套“一國兩制”臺灣方案，每一套方案均適用于特定的情形、條件和時機。所以，統(tǒng)一之前設計的“一國兩制”臺灣方案不會是一個方案，而是一個“方案群”。正是在這一意義上說，“一國兩制”臺灣方案是由一系列具體制度、機制和政策措施組成的制度體系。這個制度體系是動態(tài)而非靜態(tài)、開放而非固定、多樣而非單一、多層次而非單層次的組合系統(tǒng)。這些方案都是“工具箱”中的備用選項，經過協(xié)商談判或使用武力后，最終會選擇或復合成一個為兩岸所共同接受的方案，亦即統(tǒng)一方案。

　　三、“一國兩制”臺灣制度體系與相關設計的內在融通

　　建構“一國兩制”臺灣制度體系既是探索“一國兩制”臺灣方案的核心關切，也是未來擬定臺灣基本法的主要內容。從某種意義上說，“一國兩制”臺灣制度體系、“一國兩制”臺灣方案和臺灣基本法是一體三面的關系，三者既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，且在核心內容上存在交叉或重疊?？傮w而言，不論是探索“一國兩制”臺灣方案，還是擬定臺灣基本法，都要聚焦于“一國兩制”臺灣制度體系的建構?！耙粐鴥芍啤迸_灣方案所設計的制度體系最終也要通過臺灣基本法得以確立和呈現，并為“一國兩制”在臺灣特別行政區(qū)的實施保駕護航。此外，臺灣基本法和國家憲法共同構成未來臺灣特別行政區(qū)制度體系的憲制基礎，共同確立臺灣特別行政區(qū)制度體系的基本框架。為此，在探索和建構“一國兩制”臺灣制度體系的過程中，我們要準確把握三者的關聯(lián)與區(qū)別，力求設計出凝聚三者合力的制度安排。

　　歷史和現實表明，構建符合實際、系統(tǒng)完備、運行順暢的制度體系，對于實現兩岸統(tǒng)一及統(tǒng)一后的治理，都具有至關重要的意義。大陸學界應在推進國家統(tǒng)一的實踐中，根據兩岸關系的實際與臺灣社會的現實情況，結合香港、澳門“一國兩制”實踐經驗，不斷探索、構建和完善“一國兩制”臺灣制度體系，特別是中央對臺灣特別行政區(qū)實行有效管治的制度體系，以助力實現國家統(tǒng)一及提升統(tǒng)一后治理能力的戰(zhàn)略目標。