王英津：論“一國兩制”臺灣方案中的管治、自治與共治

王英津 

 作者 王英津 中國人民大學(xué)兩岸關(guān)系研究中心主任、國發(fā)院研究員

 目前研究界關(guān)于“一國兩制”臺灣方案的探索，多聚焦于中央管治與臺灣特別行政區(qū)高度自治二元劃分基礎(chǔ)上的權(quán)力劃分及配置。香港的“一國兩制”實踐表明，這樣的二元劃分及權(quán)力配置不僅在理論上存有瑕疵，而且在實踐中會產(chǎn)生諸多弊害，故我們應(yīng)將“管治與自治”的二元劃分及權(quán)力配置拓展為“管治、自治與共治”的三元劃分及權(quán)力配置，亦即在中央管治與臺灣特別行政區(qū)高度自治二元劃分及權(quán)力配置基礎(chǔ)上增加兩岸共治的制度平臺，并在此基礎(chǔ)上打造兩岸共同利益，以實現(xiàn)兩岸共治共贏共享。在分析框架上，從“管治與自治”向“管治、自治與共治”的轉(zhuǎn)變，有助于從統(tǒng)一后的國家治理和“一國兩制”下國家整合的視角更科學(xué)地設(shè)計“一國兩制”臺灣方案。

一、“一國兩制”臺灣方案中的管治

鄧小平同志1987年在會見香港基本法起草委員會委員時指出：“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。······如果中央把什么權(quán)力都放棄了，就可能會出現(xiàn)一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權(quán)力，對香港有利無害”（參見《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第221頁）。鄧小平同志的這一論述，雖然是針對起草香港基本法而言的，但對于當(dāng)下研究界探索“一國兩制”臺灣方案仍具有重要的參考價值。從中央的角度說，擁有并行使對臺灣特別行政區(qū)的管治權(quán)是由其職責(zé)所決定的。從臺灣特別行政區(qū)的角度說，享有高度自治權(quán)是由作為中國一個地方行政單位的地位所決定的，故應(yīng)服從中央的管治。未來兩岸統(tǒng)一不僅要體現(xiàn)在兩岸的政權(quán)統(tǒng)一，而且還要體現(xiàn)在中央對臺灣特別行政區(qū)能夠?qū)嵭杏行Ч苤巍姆ɡ砩险f，有效管治是中央對臺灣特別行政區(qū)行使主權(quán)的具體體現(xiàn)，倘若中央對統(tǒng)一后的臺灣特別行政區(qū)不能實行有效管治，也就談不上真正意義上的統(tǒng)一。為保障統(tǒng)一后中央對臺灣特別行政區(qū)實行有效管治，我們設(shè)計“一國兩制”臺灣方案時就必須鋪設(shè)相應(yīng)的管治制度管道，以此作為未來對臺灣特別行政區(qū)實施管治的制度抓手。從香港實施“一國兩制”的制度安排來看，當(dāng)年并沒有設(shè)置充分的管治制度管道。例如，中央通過對香港特別行政區(qū)進(jìn)行司法授權(quán)，允許香港特別行政區(qū)享有獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，現(xiàn)在回頭看，當(dāng)年中央授權(quán)時并沒有預(yù)留對香港特別行政區(qū)進(jìn)行司法管治的制度管道和抓手，致使中央在反制香港反對派利用司法權(quán)從事“反中亂港”活動時，深感制度抓手不足，從而導(dǎo)致管治效果不彰。這啟示我們，探索“一國兩制”臺灣方案時，對授予臺灣特別行政區(qū)享有司法權(quán)的制度安排就應(yīng)審慎，即使中央授予臺灣特別行政區(qū)享有部分獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，也應(yīng)預(yù)留必要的實施司法管治的制度抓手；除司法權(quán)之外，中央在進(jìn)行其他授權(quán)時也要鋪設(shè)必要的未來實施管治的制度抓手。這一點，對于我們探索和設(shè)計“一國兩制”臺灣方案至關(guān)重要。

二、“一國兩制”臺灣方案中的自治

按照大陸“和平統(tǒng)一、一國兩制”方針，兩岸統(tǒng)一后，中央授權(quán)臺灣特別行政區(qū)實行“一國兩制”、高度自治。這意味著在保證“一國”的前提下，最大限度地允許臺灣特別行政區(qū)享有自治權(quán)。盡管如此，臺灣特別行政區(qū)仍是中國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的地方行政單位，但它既不同于大陸的普通省、直轄市和自治區(qū)，也不同于聯(lián)邦制下具有相對獨立性的邦或州。兩岸統(tǒng)一后，但凡涉及國家統(tǒng)一和主權(quán)的事務(wù)，如外交、國防等，均由中央政府統(tǒng)一管理；涉及臺灣特別行政區(qū)內(nèi)部的事務(wù)，則由臺灣人民自己管理，中央政府不予介入。值得注意的是，這種高度自治權(quán)并非臺灣特別行政區(qū)所固有的，而是由中央通過法律形式授予的。

關(guān)于“一國兩制”下臺灣特別行政區(qū)的性質(zhì)和自治地位，因為兩岸統(tǒng)一進(jìn)程尚未發(fā)展到那一步，故大陸官方目前尚未對此作出具體論述。但按照一般性推理，應(yīng)類似于香港基本法第十二條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”。值得提及的是，也有臺灣藍(lán)營學(xué)者將其界定為“中國單一制下具有公法人地位的自治團體”。盡管臺灣特別行政區(qū)是中國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下享有高度自治權(quán)的一個地方行政單位，但因其具有類似于西方國家“地方自治團體的公法人地位”，便決定了中央與臺灣特別行政區(qū)的關(guān)系并非單一制下一般的中央與地方關(guān)系，而是一種特殊的中央與地方關(guān)系。例如，英國、日本等國家的中央與地方關(guān)系，就不是通常意義上的管治與被管治關(guān)系，而是中央與具有公法人地位的地方自治團體之間的合作伙伴關(guān)系。因此，中央對臺灣特別行政區(qū)的管治手段和方式也不可能是簡單化的、直接的行政管治，而更多的要依照憲法、法律法規(guī)對臺灣特別行政區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和調(diào)控。臺灣特別行政區(qū)作為地方行政區(qū)域的性質(zhì)，決定了其自治權(quán)的運行必有其法定邊界，而非“完全自治”。究竟哪些權(quán)限屬于高度自治的范圍，哪些不屬于高度自治的范圍，需要充分論證、科學(xué)設(shè)計和認(rèn)真界分。

兩岸統(tǒng)一后，如果缺乏相應(yīng)的配套制度安排，臺灣特別行政區(qū)的高度自治很容易演化為排斥中央管治的“自我封閉管治”。原因主要如下：一是“兩制”的隔離。“在處理港澳和臺灣的問題上，我們采取‘一國兩制’的方針，我搞我的社會主義，你搞你的資本主義，‘井水不犯河水’，我不會在港澳和臺灣搞社會主義，你也不要把資本主義的一套搬到內(nèi)地來”（參見《江澤民會見安子介一行時的談話》，載1989年7月12日《人民日報》）。在“兩制”隔離下，特別行政區(qū)往往存有片面擴大高度自治的傾向，致使高度自治潛含著排斥中央管治的風(fēng)險因子，故必須通過配套的制度設(shè)置加以防范。二是臺灣特別行政區(qū)的高度自治權(quán)在缺乏有效監(jiān)督的情況下，很容易出現(xiàn)排斥中央管治的現(xiàn)象，故在授予臺灣特別行政區(qū)高度自治權(quán)的同時，要加強對其權(quán)力行使的監(jiān)督。兩岸統(tǒng)一后，中國單一制國家結(jié)構(gòu)形式會更加復(fù)雜，這給未來國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)提出了許多新課題、新挑戰(zhàn)，亟待學(xué)界和政界加強研究，并提出解決方案。

三、“一國兩制”臺灣方案中的共治

從香港“一國兩制”實踐看，出現(xiàn)過將“兩制”異化為“分別治理”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在實踐中容易轉(zhuǎn)化為對中央管治權(quán)的排斥，這與中央所主張的“一國兩制”的內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)，推行中央（或內(nèi)地）與香港特別行政區(qū)的共治正是對這一現(xiàn)象的糾偏。香港“一國兩制”實踐表明，中央對特別行政區(qū)的治理，僅僅靠管治和自治是不夠的，因為管治和自治不能改變“你的是你的”、“我的是我的”的割裂局面，存在著難以打造雙方共同利益的局限。過去我們對此有所疏忽，認(rèn)為單單依靠授予香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)，讓其享有寬松的自治環(huán)境，就可以增進(jìn)他們的政府認(rèn)同和國家認(rèn)同，但事實表明，這些認(rèn)知有些簡單化了。鑒于此，中央治港方略開始從“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。這啟示我們，兩岸統(tǒng)一后，兩種不同制度的長期“并立存異”，有其利也有其弊，故在實施“并立存異”時，一定要有高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光，適時地鋪設(shè)一些向“求同共治”發(fā)展和轉(zhuǎn)化的政策軌道。今后探索“一國兩制”臺灣方案時應(yīng)積極推動中央（或大陸）與臺灣的共治，從這一意義上說，共治是中央政府旨在推動兩岸一體化建設(shè)，在堅持“一國兩制”、高度自治基礎(chǔ)上，通過做“增量改革”來搭建兩岸合作共治的平臺，其目的是在“一國兩制”框架下弱化管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，并融合它們的優(yōu)勢，讓臺灣同胞參與國家發(fā)展大局，參與國家治理實踐，共享國家發(fā)展機遇，推動臺灣地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，進(jìn)而實現(xiàn)共同發(fā)展，以此縮小兩岸差異，消弭分離意識。兩岸統(tǒng)一后，應(yīng)積極鼓勵臺灣同胞參與大陸的中國式現(xiàn)代化建設(shè)。這種參與不僅指經(jīng)濟建設(shè)方面的參與，也包括政治建設(shè)方面的參與。為此，建議中央從頂層設(shè)計的高度來推動共治理念的落實，探索“一國兩制”臺灣方案時要搭建推動兩岸共治的制度平臺，至少要預(yù)留兩岸共治的制度空間。兩岸共治的形式包括參與式共治和合作式共治，前者如給來大陸學(xué)習(xí)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活的臺灣同胞提供同等待遇，鼓勵他們參與大陸的經(jīng)濟社會建設(shè)等，后者目前尚未形成（類似于內(nèi)地與港澳合作推動的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)）。通過兩岸共治，增進(jìn)兩岸共識，凝聚共同利益，只有這樣，才能確?！耙粐鴥芍啤痹谂_灣的實施沿著正確道路前行。因此，設(shè)置兩岸共治平臺，應(yīng)是“一國兩制”臺灣方案的重要內(nèi)容。統(tǒng)一后，這一內(nèi)容應(yīng)載入中央制定的《臺灣特別行政區(qū)基本法》。

需要指出的是，強調(diào)兩岸共治并不違背“一國兩制”精神。為更清晰地理解這一點，需要區(qū)分“一國兩制”的形式意涵與實質(zhì)意涵。從形式上看，“一國兩制”側(cè)重強調(diào)“兩種制度”并存，但從實質(zhì)上說，“一國兩制”側(cè)重強調(diào)對弱勢一方的保護，即保護臺灣特別行政區(qū)行之多年的政治經(jīng)濟社會制度，防止祖國大陸（強勢方）分享臺灣特別行政區(qū)（弱勢方）的既得利益，防止中央對臺灣特別行政區(qū)事務(wù)的過度介入。即使實行共治，未來中央仍然不干涉臺灣特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)，也不參與臺灣特別行政區(qū)內(nèi)部的競爭性選舉等，但臺灣特別行政區(qū)民眾可以來大陸就業(yè)，分享祖國大陸所提供的資源和機遇，并在適度領(lǐng)域內(nèi)參與祖國大陸的管理事務(wù)。因此說，兩岸共治是新時代對“一國兩制”意涵的豐富和發(fā)展。

四、堅持管治、自治和共治的有機統(tǒng)一

堅持管治、自治和共治的有機統(tǒng)一，是今后實行“一國兩制”的題中之義和基本要求。盡管我們在設(shè)計“一國兩制”臺灣方案時不一定會直接寫明三種治理形式的具體字樣，但這三種治理形式的價值和精神卻一定要貫穿其中，并實現(xiàn)它們之間的三個有機統(tǒng)一。

一是堅持管治與自治的有機統(tǒng)一。在香港回歸初期，為打消國際社會和香港社會的疑慮，充分發(fā)揮香港自身的優(yōu)勢，中央在“一國兩制”實踐問題上過多強調(diào)“不干預(yù)”，加之香港社會片面強調(diào)特別行政區(qū)高度自治，無形之中淡化了中央對香港特別行政區(qū)的管治，實踐證明，這種做法產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng)。對此，中央在2014年6月發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書中就提出了“中央全面管治權(quán)”的概念，并強調(diào)中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)的有機結(jié)合。但是，中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)并非同一性質(zhì)、同一位階的權(quán)力，而存在源流之別，中央全面管治權(quán)是本源性權(quán)力，特別行政區(qū)高度自治權(quán)是派生性權(quán)力。所以，國家主席習(xí)近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會上指出：“中央政府對特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)，這是特別行政區(qū)高度自治權(quán)的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區(qū)依法享有的高度自治權(quán)?！睆膹娬{(diào)特別行政區(qū)高度自治權(quán)到強調(diào)在此基礎(chǔ)上的中央全面管治權(quán)，并實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合，是香港“一國兩制”實踐不斷深化、治理模式日臻完善的重要經(jīng)驗。這啟示我們，探索“一國兩制”臺灣方案時，不僅要賦予臺灣特別行政區(qū)高度自治權(quán)，而且更應(yīng)充分體現(xiàn)中央對臺灣特別行政區(qū)的有效管治權(quán)，兩者不可偏廢，同時要鋪設(shè)中央行使有效管治權(quán)的制度抓手。從中央角度說，既要積極行使對臺灣特別行政區(qū)的有效管治權(quán)，又要支持和保障臺灣特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，其關(guān)鍵是要把握和處理好中央有效管治權(quán)和臺灣特別行政區(qū)高度自治權(quán)的動態(tài)平衡，實現(xiàn)二者的協(xié)同發(fā)展。只有如此，才能實現(xiàn)臺灣社會的長治久安。

二是堅持管治與共治的有機統(tǒng)一。實踐證明，維護“一國兩制”單靠中央管治是不夠的，還需要有中央與特別行政區(qū)的共治，只有這樣，才能從深層次維護“一國”之本。雖然管治和共治都是維護統(tǒng)一后“一國”的重要治理手段，但二者并不相同：管治是由中央政府對臺灣特別行政區(qū)實施的單向性行為，而共治是中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)共同實施的雙向性行為；管治是中央政府對臺灣特別行政區(qū)實施治理的過程，而共治是臺灣特別行政區(qū)參與國家管理的過程；管治的主體是中央政府，共治的主體是中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)。

“一國兩制”內(nèi)在地要求將中央管治與兩岸共治有機統(tǒng)一起來?；仡櫹愀邸耙粐鴥芍啤睂嵺`，我們不僅在中央管治方面有所弱化，而且在中央與香港特別行政區(qū)的共治方面有所疏忽，以至于了出現(xiàn)“你是你、我是我”的分割局面，這種情況極其不利于“一國”的維護。其實，“中央全面管治權(quán)”概念的提出就是對過去長期突出香港特別行政區(qū)高度自治而淡化中央管治的糾偏，是“撥亂反正”、維護“一國”的重要舉措。兩岸統(tǒng)一后，為體現(xiàn)和維護“一國”，既需要自上而下的中央對臺灣特別行政區(qū)的管治，也需要自下而上的臺灣特別行政區(qū)的參與國家政治生活。如果我們只強調(diào)中央管治，而忽視共治，則不利于建構(gòu)中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)的和諧關(guān)系。兩岸共治既包括中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)在經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的共治，也包括中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)在國家管理方面的共治。后者主要是，中央如何通過鋪設(shè)一些制度軌道，讓臺灣特別行政區(qū)的居民、社團、政黨合法有序地參與國家管理。通過這一過程，有助于增強他們的中國公民意識和國家認(rèn)同感，進(jìn)而增進(jìn)中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)和諧、融洽的關(guān)系，增強國家凝聚力。

三是堅持自治與共治的有機統(tǒng)一。在香港“一國兩制”實踐之初，內(nèi)地官方媒體多用“井水不犯河水，河水不犯井水”來比喻香港與內(nèi)地的關(guān)系，這無形之中強化了香港與內(nèi)地的“分別治理”。固然“分別治理”可以防止內(nèi)地分享香港的既有資源利益，免除香港民眾的某些顧慮，但長期的“分別治理”會在一定程度上固化香港與內(nèi)地的差異，這不僅不利于培養(yǎng)香港民眾的國家認(rèn)同，反而強化香港居民的自我意識和主體意識，甚至產(chǎn)生“香港是香港人的香港”的觀念。這種觀念一旦遇到對中央的不滿情緒，就很容易轉(zhuǎn)化為分離意識。這正是前幾年香港特別行政區(qū)出現(xiàn)“港獨”思潮的重要原因之一。所以，在“一國兩制”下，尊重和保留“兩制”下的差異是必要的，但不能將這種差異凝固化，而應(yīng)該在管治和自治的基礎(chǔ)上積極向雙方共治的方向轉(zhuǎn)變，通過共治凝聚共識、打造共同利益連接，增進(jìn)香港與內(nèi)地的一體化。目前，中央支持香港融入國家發(fā)展大局，參與“一帶一路”建設(shè)和共建粵港澳大灣區(qū)等舉措，其實就是落實香港與內(nèi)地共治的具體形式。這啟示我們，為促進(jìn)國家統(tǒng)一，今后應(yīng)探索更多實現(xiàn)兩岸共治的形式和平臺。兩岸統(tǒng)一后，應(yīng)繼續(xù)深化和擴大兩岸融合發(fā)展，要鼓勵和支持臺灣民眾尤其年輕人參與到中國式現(xiàn)代化建設(shè)中來，將個人命運與國家前途相連結(jié)，鑄牢兩岸命運共同體意識。兩岸統(tǒng)一后，要注重臺灣與大陸的經(jīng)濟社會文化的一體化建設(shè)，可以考慮打造橫跨海峽西岸和臺、澎、金、馬地區(qū)的“閩臺大灣區(qū)”，消弭兩岸在經(jīng)濟、社會、生活、文化等方面的隔閡，實現(xiàn)兩岸深度融合。

需要指出的是，共治理念并非是20世紀(jì)80年代“一國兩制”思想的初始內(nèi)涵，而是新時代對“一國兩制”與時俱進(jìn)地發(fā)展、修正和完善，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，按照“一國兩制”的原初解釋，大陸民眾不參與臺灣特別行政區(qū)內(nèi)部自治的事務(wù)，同時臺灣特別行政區(qū)民眾也不參與大陸的管理事務(wù)。然而，按照“共治”思路，今后臺灣特別行政區(qū)民眾可以積極參與祖國大陸的建設(shè)和管理事務(wù)。其二，“一國兩制”著眼于差異性的保存，而共治著眼于差異性的消除。因此，從理論上說，共治理念是新時代對“一國兩制”內(nèi)涵的豐富和發(fā)展。

五、調(diào)整管治、自治和共治的關(guān)系須依靠法治

運用法治手段來實現(xiàn)中央對臺灣特別行政區(qū)的有效治理，是中央依法治國方略在國家治理臺灣特別行政區(qū)過程中的具體運用和體現(xiàn)。未來中央在治理臺灣特別行政區(qū)的過程中，要注重發(fā)揮法治這一杠桿的調(diào)節(jié)作用。中央授予臺灣特別行政區(qū)的權(quán)限要通過《憲法》和《臺灣特別行政區(qū)基本法》的形式來確認(rèn)。盡管臺灣社會的法治水平仍有提升空間，但總體來說，臺灣民眾普遍崇尚法治、尊重法治。所以，我們在治理臺灣特別行政區(qū)時要運用臺灣民眾習(xí)慣接受的法治手段，亦即凡是涉及對臺灣特別行政區(qū)治理政策的重大調(diào)整，均須通過頒布或修改法律的方式來進(jìn)行。為此，統(tǒng)一后必須把中央對臺灣特別行政區(qū)的治理納入法治化軌道，運用法治思維和方式來協(xié)調(diào)中央與臺灣特別行政區(qū)的利益、調(diào)節(jié)中央與臺灣特別行政區(qū)的關(guān)系、規(guī)范臺灣特別行政區(qū)的權(quán)力運行。兩岸統(tǒng)一后，臺灣重新納入國家治理體系，《憲法》是“一國兩制”的法律淵源，《臺灣特別行政區(qū)基本法》是根據(jù)《憲法》將“一國兩制”臺灣方案具體化、法律化、制度化的“集大成”。因此，《憲法》和《臺灣特別行政區(qū)基本法》構(gòu)成臺灣特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。未來要確保臺灣特別行政區(qū)實施“一國兩制”的正確方向，就要堅定維護《憲法》和《臺灣特別行政區(qū)基本法》所確立的憲制秩序。

“一國兩制”既是在尊重差異基礎(chǔ)上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差異；既是在管治前提下實現(xiàn)自治，也是在自治基礎(chǔ)上實現(xiàn)共治。這既要求中央對臺灣特別行政區(qū)實施管治，也支持臺灣特別行政區(qū)實施自治，還要推動中央與臺灣特別行政區(qū)實施共治。運用法治調(diào)整“一國兩制”臺灣方案中管治、自治與共治的關(guān)系，并實現(xiàn)三者的有機統(tǒng)一，既是對中央與特別行政區(qū)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)新，也是對“一國兩制”理論、國家結(jié)構(gòu)形式理論、國家治理理論的豐富和發(fā)展。 

（稿件來源：《統(tǒng)一論壇》2023年第3期）