模糊化對中國圍堵？美國倡議“印太經(jīng)濟(jì)框架”的政治意涵及其局限性

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作者 柳金財（臺灣佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系副教授）

日前美國白宮國安顧問蘇利文事先已透露臺灣地區(qū)并未被納入“印太經(jīng)濟(jì)架構(gòu)”的第一輪十三個會員中。拜登宣布“印太經(jīng)濟(jì)架構(gòu)”成立，標(biāo)志出美國在退出“跨太平洋伙伴協(xié)議”（TPP）后亟欲在印太地區(qū)恢復(fù)其經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位，真實動機(jī)具有圍堵及遏制中國大陸之政治意涵。相較而論，拜登總統(tǒng)釋放出美國所建構(gòu)“印太經(jīng)濟(jì)框架”，若是將臺灣地區(qū)納入中，不僅在“印太戰(zhàn)略”中疊加“印太經(jīng)濟(jì)框架”，其針對中國大陸目標(biāo)將被無限放大化；同時也會導(dǎo)致親中的國家裹足不前，而難以加入“印太經(jīng)濟(jì)框架”。

美國所建構(gòu)“印太經(jīng)濟(jì)框架”并未列入臺灣地區(qū)，此頗有示好安撫中國大陸之政治意涵；也避免大陸持續(xù)批評美國，欲藉由“印太戰(zhàn)略”圍堵大陸之動機(jī)。印度-太平洋經(jīng)濟(jì)框架（英語：Indo-Pacific Economic Framework，縮寫：IPEF），又稱“印太經(jīng)濟(jì)架構(gòu)”、“印太經(jīng)濟(jì)框架”，為2022年5月23日美國等13個印太國家及地區(qū)于日本東京正式啟動的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。此經(jīng)濟(jì)框架由美國總統(tǒng)拜登于2021年10月舉行的東亞峰會上所倡議，13個創(chuàng)始成員占世界GDP總量的40%。此經(jīng)濟(jì)框架側(cè)重在四個關(guān)鍵支柱領(lǐng)域：包括公平及有彈性的貿(mào)易、供應(yīng)鏈彈性、基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源和脫碳、稅收和反腐敗等。

首先，建構(gòu)“印太經(jīng)濟(jì)框架”充實“印太戰(zhàn)略”中經(jīng)濟(jì)利益結(jié)盟，同時強(qiáng)化經(jīng)貿(mào)利益及集體安全內(nèi)涵。無庸置疑，美國建構(gòu)“印太戰(zhàn)略”又疊加“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF），顯然是不僅要加強(qiáng)聯(lián)盟內(nèi)國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系；也要強(qiáng)化外交、國防及安全等聯(lián)盟合作，俾利“印太戰(zhàn)略”形成兼具實質(zhì)“經(jīng)貿(mào)利益”及“集體安全”之組織?！坝√?jīng)濟(jì)框架”固然可視為美國鞏固其盟友，排除與降低中國經(jīng)貿(mào)影響力之政策工具；然此種經(jīng)濟(jì)組織存在目的，若是單純作為遏止中國對外經(jīng)貿(mào)機(jī)制，恐難發(fā)揮集體安全之軍事組織作用。

其次，“印太戰(zhàn)略”以圍堵中國為目標(biāo)，“印太經(jīng)濟(jì)框架”卻宣稱無意遏制中國發(fā)展。此次“印太經(jīng)濟(jì)框架”，刻意排除臺灣地區(qū)成為創(chuàng)始會員，這不僅降低臺灣地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的作用及影響；也沖擊民進(jìn)黨蔡英當(dāng)局宣稱“現(xiàn)在是美臺關(guān)系最佳時刻”的說法，其目的實有安撫中國大陸避免再進(jìn)一步刺激挑釁大陸之政治意涵。如同美國商務(wù)部長曾指出建構(gòu)此項經(jīng)濟(jì)組織，系為加強(qiáng)美國與印太地區(qū)經(jīng)貿(mào)伙伴間之商業(yè)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其目的與中國并無任何指向關(guān)系。

盡管美國極力澄清并非試圖藉由“印太經(jīng)濟(jì)框架”，有意圍堵或孤立遏制中國大陸。當(dāng)美國刻意回避“印太經(jīng)濟(jì)框架”以中國大陸為假想敵設(shè)想，但因“印太戰(zhàn)略”主要圍堵及遏制對象即是中國大陸，故很難不被聯(lián)想此與遏制中國大陸發(fā)展完全無關(guān)。換言之，美國似乎有意在“印太戰(zhàn)略”及“印太經(jīng)濟(jì)框架”中，模糊化對中國大陸圍堵之戰(zhàn)略意圖。

復(fù)次，美國建構(gòu)“印太經(jīng)濟(jì)框架”欲重新取得此區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，補(bǔ)充退出TPP及無法參與CPTPP所遺留權(quán)力空間?，F(xiàn)民主黨籍總統(tǒng)拜登倡議主導(dǎo)“印太經(jīng)濟(jì)框架”經(jīng)濟(jì)組織，與先前民主黨籍總統(tǒng)奧巴馬主政時期倡議參與“跨太平洋伙伴協(xié)議”（TPP），似有異曲同工之作用。但自共和黨籍總統(tǒng)特朗普上臺后，卻公開放棄組織之，而后由日本主導(dǎo)成立《跨太平洋伙伴全面進(jìn)步協(xié)議》（CPTPP）。特朗普外交路線重視盟邦間雙邊關(guān)系建構(gòu)，忽視國際組織及國際多邊框架之運(yùn)用。

美國在印太區(qū)域的盟友國家，對拜登政府“印太戰(zhàn)略”批評關(guān)鍵，主要是缺乏印太經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略；且對美國正將此區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)，逐漸讓給中國大陸表示疑慮。中國大陸不僅組織“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議”（RCEP），現(xiàn)又于2021年9月提出申請加入CPTPP，故美國組織“印太經(jīng)濟(jì)框架”，似有與大陸主導(dǎo)的RCEP互爭領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之政治意涵；同時在中國大陸一旦加入CPTPP后，若與日本產(chǎn)生主導(dǎo)權(quán)之爭，則目前‘印太經(jīng)濟(jì)框架“即可補(bǔ)強(qiáng)原來CPTPP與RCEP互別苗頭之角色。

然而這種競爭關(guān)系所產(chǎn)生遏制效應(yīng)，其作用可能相當(dāng)有限，因為不僅當(dāng)中成員具有高度重疊性；且東協(xié)國家本身即親中，而最近日本及澳大利亞政權(quán)輪替后新政府其反中力度不足，甚至是換上較為親中政府，故“印太經(jīng)濟(jì)框架“能否發(fā)揮奏效，似乎不無疑問。

再者，美國組建“印太經(jīng)濟(jì)框架”，補(bǔ)強(qiáng)“印太戰(zhàn)略”中經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟關(guān)系。IPEF可謂是美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)布局，完善“印太戰(zhàn)略”應(yīng)同時兼具安全與經(jīng)濟(jì)功能，以利更為全方位及全面軟圍堵中國；并填補(bǔ)美國并無參與日本所主導(dǎo)CPTPP后，在印太經(jīng)貿(mào)整合中的缺席。美國建構(gòu)IPEF旨在證明“美國回來了”，不會任由中國在此區(qū)域制定經(jīng)濟(jì)規(guī)則，藉此削弱中國的經(jīng)貿(mào)影響力。原先存在以日本主導(dǎo)之CPTPP與中國倡議RCEP之競爭，現(xiàn)中國又申請加入CPTPP中，美國也因國內(nèi)勞工等問題并未參與。足見美國組建“印太經(jīng)濟(jì)框架”，是補(bǔ)強(qiáng)“印太戰(zhàn)略”中經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟之不足。

最后，日本在“印太戰(zhàn)略”及“印太經(jīng)濟(jì)框架”扮演重要角色。此次拜登在日本宣布啟動IPEF，顯示日本為美國“印太戰(zhàn)略”中關(guān)鍵角色，日本率先向美國表態(tài)將全面參與IPEF四大領(lǐng)域力挺“印太經(jīng)濟(jì)框架”，然日本亦希望拜登政府重返CPTPP做為回報，畢竟一旦中國大陸參與CPTPP，恐日本難以招架中國經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。從日本角度來說，若能聯(lián)結(jié)美國勢力參與CPTPP，一方面藉由美日聯(lián)盟增強(qiáng)日本在CPTPP的影響力；另一方面亦可制約中國大陸試圖對CPTPP之影響與主導(dǎo)。

然而，美國并不想運(yùn)轉(zhuǎn)CPTPP以制約中國大陸挑戰(zhàn)，反而是另起爐灶。但是“印太經(jīng)濟(jì)框架”運(yùn)轉(zhuǎn)前景有待評估，拜登總統(tǒng)之高齡是否連任或后繼者是否“蕭規(guī)曹隨”皆屬變量。職是，“印太經(jīng)濟(jì)框架”對大陸雖極具針對性，復(fù)因未邀請大陸參與，很難不被聯(lián)想其遏制大陸之態(tài)勢。然其遏制作用是否能夠持續(xù)發(fā)揮，則有待商榷。

美國為制衡中國在印太地區(qū)持續(xù)擴(kuò)張的影響力，自拜登于2021年10月提出“印太經(jīng)濟(jì)框架”構(gòu)想，隨后美方高階官員亦相繼造訪亞洲，不斷與日韓澳和新加坡等IPEF潛在合作伙伴進(jìn)行密集的咨商。此經(jīng)濟(jì)框架成立的動機(jī)無非不是制衡中國大陸發(fā)展挑戰(zhàn)，這與臺灣民進(jìn)黨當(dāng)局提出“抗中保臺”、“聯(lián)美日抗中”路線，其目標(biāo)可謂是不謀而合。盡管蔡英文多次表達(dá)要積極爭取參與IPEF，且美國眾議院將近200位跨黨派眾議員曾聯(lián)署致函拜登政府，表達(dá)支持臺灣地區(qū)參與該經(jīng)濟(jì)框架。但美方現(xiàn)階段并沒有考慮，要將臺灣地區(qū)納入“印太經(jīng)濟(jì)架構(gòu)”當(dāng)中。

這不啻顯示美國基于其國家利益的理性計算，對臺灣地區(qū)的支持不是“毫無保留”、“無限上綱”，而是時而拉攏時而壓制，從屬于美國國家利益盤算。民進(jìn)黨當(dāng)局曾多次表達(dá)希望以 各種可能的形式”參與“印太經(jīng)濟(jì)架構(gòu)”，但美國在日本宣布成立儀式時并未邀請民進(jìn)黨當(dāng)局參與，甚至如同國安顧問蘇利文所言不會邀請臺灣地區(qū)加入，但“美國政府重視美臺間經(jīng)貿(mào)關(guān)系”。

進(jìn)一步言之，美國視臺灣地區(qū)為其“印太戰(zhàn)略”中被動“棋子”角色，只能在美國設(shè)定框架范圍內(nèi)運(yùn)作，并無政治相對自主性，臺灣地區(qū)試圖參與“印太經(jīng)濟(jì)框架”恐難以遂愿。民進(jìn)黨當(dāng)局應(yīng)理性思考之，與其“一邊倒”地參與美國所建構(gòu)“印太戰(zhàn)略”及“印太經(jīng)濟(jì)框架”，毋寧應(yīng)回歸兩岸的交流及合作、重啟對話與協(xié)商機(jī)制，方是追尋臺灣利益之極大化及建構(gòu)可長可久的兩岸和平穩(wěn)定關(guān)系框架。

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