美臺(tái)“非官方關(guān)系”強(qiáng)化中嗎？

      作者 梁銘華 閩南師范大學(xué)臺(tái)籍教師

      美國(guó)總統(tǒng)Donald Trump任期到今(2021)年1月20日就結(jié)束了。任期屆滿不到2周，竟然由國(guó)務(wù)卿Mike Pompeo宣布二項(xiàng)措施：1.美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使Kelly Craft將于13日至15日訪臺(tái)；2.宣布自1月9日起解除美臺(tái)交往限制。

      一、兩項(xiàng)措施內(nèi)容

      1. Kelly Craft訪臺(tái)

      根據(jù)美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)(the U.S. mission to the U.N.)聲明表示，“Kelly Craft此行將依據(jù)所謂“臺(tái)灣關(guān)系法”(Taiwan Relations Act)、中美三項(xiàng)聯(lián)合公報(bào)(three U.S.-PRC joint communiques)及對(duì)臺(tái)6項(xiàng)保證(the Six Assurances to Taiwan)方針下的“一個(gè)中國(guó)”政策，加強(qiáng)美國(guó)政府對(duì)臺(tái)灣地區(qū)國(guó)際空間的強(qiáng)力和持續(xù)的支持”。

      Kelly Craft去年9月與“臺(tái)灣駐紐約辦事處”處長(zhǎng)李光章餐敘，允諾推動(dòng)臺(tái)灣重返聯(lián)合國(guó)；也曾公開(kāi)發(fā)言表示，臺(tái)灣是世上真實(shí)的良善力量(a true force for good in the world)。

      Craft在臺(tái)行程：

      此次的臺(tái)灣行也是自1971年臺(tái)灣地區(qū)退出聯(lián)合國(guó)以來(lái)，首度有現(xiàn)任美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)常任代表來(lái)臺(tái)訪問(wèn)。這也是繼去年美國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)Alex Azar II、國(guó)務(wù)次卿Keith Krach之后，美國(guó)再次以具體行動(dòng)實(shí)踐“臺(tái)灣旅行法”(Taiwan Travel Act)。

      2.解除美臺(tái)交往限制

      國(guó)務(wù)卿Pompeo于1月9日發(fā)表聲明指出，在外交指南(Foreign Affairs Manual)或外交手冊(cè)(Foreign Affairs Handbook)的段落中，任何及所有主張權(quán)力，或試圖規(guī)范行政部門(mén)與臺(tái)灣的接觸，除通過(guò)“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”(AIT)以外，其他實(shí)體互動(dòng)之限制均應(yīng)廢止。行政部門(mén)與臺(tái)灣的關(guān)系，應(yīng)在“臺(tái)灣關(guān)系法”規(guī)范下，由非營(yíng)利之“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”負(fù)責(zé)。聲明表示，美國(guó)政府在全球各地維持非官方伙伴關(guān)系，臺(tái)灣也不例外。美臺(tái)關(guān)系不需要、也不應(yīng)該因?yàn)楣倭朋w制的自我設(shè)限而受到束縛。

      二、兩項(xiàng)措施的評(píng)估

      1. Kelly Craft訪臺(tái)

      對(duì)于Craft有學(xué)者及媒體認(rèn)為，美國(guó)派駐聯(lián)合國(guó)常任代表訪問(wèn)臺(tái)灣，是否將臺(tái)灣當(dāng)成是國(guó)家？其實(shí)，在美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)官方網(wǎng)站聲明，有提到“中美三項(xiàng)聯(lián)合公報(bào)”及“一個(gè)中國(guó)政策”。換言之，美方也不希望因?yàn)榇诵卸づ袊?guó)大陸。1月6日Pompeo于國(guó)務(wù)院網(wǎng)站聲明Craft訪臺(tái)，但沒(méi)有宣布訪臺(tái)日期。而訪臺(tái)日期是幾天后由美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)宣告。我們可以合理的懷疑，其實(shí)Craft訪臺(tái)的計(jì)劃可能是去年9月6日Craft與李光章餐敘時(shí)就已經(jīng)敲定安排好。

      另外，Craft有煤炭業(yè)者的背景，此次他率團(tuán)訪臺(tái)畢業(yè)旅行，很可能是游說(shuō)采購(gòu)美國(guó)煤炭而來(lái)。其實(shí)，從外交政策分析，美國(guó)如果是為了大外宣，一個(gè)將卸任大使恐怕激不起太大漣漪。Trump政府最后派的是聯(lián)合國(guó)大使，這顯示美方意在宣傳而非實(shí)質(zhì)幫助臺(tái)灣，如果要?jiǎng)?wù)實(shí)，在剛結(jié)束由國(guó)務(wù)院政軍局助卿Clarke Cooper代表的“美臺(tái)政軍對(duì)話”，為何不直接派美國(guó)國(guó)防部高級(jí)文官去臺(tái)訪呢？

      本文認(rèn)為，臺(tái)灣幾十年來(lái)聘請(qǐng)美國(guó)公關(guān)公司在美進(jìn)行政治游說(shuō)，每年費(fèi)用在幾十萬(wàn)到幾百萬(wàn)美金之譜。如果更直接要推動(dòng)臺(tái)灣政治人物赴美訪問(wèn)，臺(tái)灣在1994年透過(guò)白手套和美國(guó)政治公關(guān)公司卡西迪(Cassidy&Associates)以每年150萬(wàn)美元簽約，1995年才能策動(dòng)76名參議員與37名眾議員聯(lián)名邀請(qǐng)李登輝訪美，由于效果不錯(cuò)，2000年陳水扁時(shí)期再以235萬(wàn)美元續(xù)約。之后5年，包括其他政治公關(guān)公司，臺(tái)灣地區(qū)每年在此編列預(yù)算花費(fèi)均超過(guò)325萬(wàn)美元。

      此外，Craft在任期內(nèi)并未正式提案支持“臺(tái)灣加入聯(lián)合國(guó)”，推估這次訪臺(tái)的實(shí)質(zhì)效益有限。美國(guó)《CNN》曾報(bào)導(dǎo)“Trump出乎意料的軟弱選擇”來(lái)形容Craft，指她是共和黨的大金主，也是Trump在2016年競(jìng)選時(shí)的資助者；沒(méi)有外交相關(guān)專業(yè)卻能出任駐聯(lián)合國(guó)常任代表，是因?yàn)楣埠忘h掌控的參議院護(hù)航。

      當(dāng)然，其他學(xué)者有不同看法。前臺(tái)灣外事部門(mén)次長(zhǎng)高英茂認(rèn)為，此舉顯示美國(guó)用行動(dòng)證明過(guò)去通過(guò)的“友臺(tái)法案”并非空洞的口號(hào)；臺(tái)灣智庫(kù)咨委賴怡忠認(rèn)為，此對(duì)美臺(tái)官員互動(dòng)立下示范性作用，也替即將上任的Joe Biden政府，清除未來(lái)要執(zhí)行臺(tái)美官員互訪可能帶來(lái)的政治負(fù)擔(dān)。但不可否認(rèn)，美國(guó)是總統(tǒng)制國(guó)家，Craft訪臺(tái)是否具“先行先試”“開(kāi)創(chuàng)先例”的意義，往后是否還會(huì)有類似訪問(wèn)，取決于美國(guó)即將上任的新政府團(tuán)隊(duì)。美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)(AIT)前臺(tái)北辦事處長(zhǎng)楊蘇棣(Stephen M. Young)接受《美國(guó)之音》媒體訪問(wèn)時(shí)說(shuō)，這決定表面看來(lái)很好，但在一個(gè)跛腳政府下臺(tái)最后數(shù)天，派高層訪客赴臺(tái)簡(jiǎn)直奇怪，且時(shí)機(jī)很糟，讓新總統(tǒng)Biden難以緩解與北京間的緊張。

      2.解除美臺(tái)交往限制

      國(guó)務(wù)卿Pompeo取消“臺(tái)美交往限制”，而B(niǎo)iden任命的國(guó)務(wù)卿Antony Blinken接手后是否也會(huì)貫徹？美國(guó)媒體報(bào)導(dǎo)，Biden交接團(tuán)隊(duì)官員1月9日以背景說(shuō)明方式回復(fù)記者電郵表示，Biden將致力落實(shí)“臺(tái)灣關(guān)系法”與“一個(gè)中國(guó)”政策，持續(xù)支持和平解決兩岸問(wèn)題。報(bào)導(dǎo)說(shuō)這名官員表示，Biden會(huì)繼續(xù)支持兩岸議題的和平解決之道，這也是臺(tái)灣人民的最大利益和希望；Biden長(zhǎng)久以來(lái)的態(tài)度是，美國(guó)必須強(qiáng)力、有原則地及跨黨派支持臺(tái)灣，拜登將會(huì)持續(xù)確保此立場(chǎng)。

      應(yīng)特別提出來(lái)的是，Pompeo所謂的“美臺(tái)交往限制”，還包括國(guó)務(wù)院一份不公開(kāi)的《對(duì)臺(tái)交往準(zhǔn)則》備忘錄(Guidelines on the Relationship with Taiwan)高官無(wú)法訪問(wèn)美國(guó)。

      過(guò)去數(shù)十年來(lái)，臺(tái)灣持續(xù)呼吁美國(guó)政府改善自我設(shè)限的交往限制，避免非必要的限制阻礙雙方交流。美國(guó)政府曾在2001年、2006年和2015年檢討這些限制。美國(guó)國(guó)務(wù)院2015年更新《對(duì)臺(tái)交往準(zhǔn)則》原意是要放寬限制，包括讓臺(tái)灣“駐美官員”、“立委”等獲同意訪問(wèn)的官員可公開(kāi)到國(guó)務(wù)院等，但時(shí)任亞太副助卿董云裳(Susan Ashton Thornton)更動(dòng)不少內(nèi)容，也新增一些限制。聯(lián)邦參議員克魯茲(Ted Cruz)去年2月所提“臺(tái)灣主權(quán)象征法案”(Taiwan SOS)也是為解除對(duì)臺(tái)交往準(zhǔn)則的限制，旨在允許臺(tái)灣外事官員與軍人在美執(zhí)行公務(wù)時(shí)，可以展示代表臺(tái)灣的圖案。去年5月有24位美國(guó)眾議員聯(lián)名致函國(guó)務(wù)卿，要求檢討并更新前朝政府所制定的不必要的限制性準(zhǔn)則，并指當(dāng)前的美臺(tái)關(guān)系，碰到官員訪問(wèn)、官方的會(huì)議及媒體等領(lǐng)域均有限制，而這些限制并非來(lái)自“臺(tái)灣關(guān)系法”或其他美國(guó)相關(guān)政策。

      其實(shí)，過(guò)去兩年中，美臺(tái)交流設(shè)限已開(kāi)始逐漸松綁，甚至是實(shí)質(zhì)松綁。Trump執(zhí)政四年，前“駐美代表”高碩泰已公開(kāi)大方進(jìn)入美國(guó)國(guó)務(wù)院參與國(guó)際會(huì)議，并與數(shù)十位各國(guó)代表合影。“駐美代表”蕭美琴也曾在國(guó)務(wù)院與亞太助卿David Stilwell見(jiàn)面。甚至Trump和蔡英文也通過(guò)電話。2019年5月前“國(guó)安會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)”李大維訪問(wèn)美國(guó)，與時(shí)任美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)John Bolton會(huì)面?！氨泵朗聞?wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”也更名為“臺(tái)灣美國(guó)事務(wù)委員會(huì)”，首次將臺(tái)灣及美國(guó)放入臺(tái)灣對(duì)美事務(wù)機(jī)構(gòu)名稱。臺(tái)灣地區(qū)副領(lǐng)導(dǎo)人賴清德去年在當(dāng)選后、正式就職前的訪美行程，也前往國(guó)務(wù)院與國(guó)安會(huì)拜會(huì)。

      再者，2018年“臺(tái)灣旅行法”就曾提到，美國(guó)的政策應(yīng)該允許并鼓勵(lì)美臺(tái)間的官方互動(dòng)。去年底，在共和、民主兩黨支持下通過(guò)的“臺(tái)灣保證法”(Taiwan Assurance Act of 2020)更呼吁美國(guó)政府直接檢討國(guó)務(wù)院對(duì)臺(tái)交往限制，并定期向國(guó)會(huì)報(bào)告。前述的各項(xiàng)，再再都顯示美臺(tái)交流設(shè)限的松綁。因此，Pompeo這次宣布取消美臺(tái)交流限制，主要是從政治考慮出發(fā)，動(dòng)機(jī)是要讓即將就任的新總統(tǒng)Biden難為，一上任就與中國(guó)大陸關(guān)系緊繃，如果Biden撤銷Pompeo的決定，恢復(fù)美臺(tái)交往限制，就會(huì)被打成親中。

      三、綜合分析

      對(duì)于近期Trump政府卸任前的瘋狂舉止，大致可以從下列幾方面持續(xù)觀察。

      首先，對(duì)于Craft的訪臺(tái)行，應(yīng)該是象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。因?yàn)?，Trump政府現(xiàn)為“看守內(nèi)閣”，應(yīng)該是準(zhǔn)備交接事宜，而非外交出訪。即使是外交出訪，派聯(lián)合國(guó)大使到臺(tái)灣，她的承諾是否能得到Biden新政府的支持，是很大的一個(gè)變量。只能說(shuō)對(duì)民進(jìn)黨而言，它想表現(xiàn)出美國(guó)大選時(shí)挺Trump是沒(méi)錯(cuò)的，Trump政府在卸任前還繼續(xù)支持臺(tái)灣。但這對(duì)臺(tái)灣是否真的有實(shí)質(zhì)幫助呢？從Craft出發(fā)前就把“三公報(bào)”、“一中原則”、“臺(tái)灣關(guān)系法” 放置前提，應(yīng)該可以解釋這次“畢業(yè)旅行”是響應(yīng)臺(tái)灣的需求而已。

      第二，取消美臺(tái)官方交往限制，應(yīng)該持續(xù)觀察。因?yàn)槊琅_(tái)交往限制已經(jīng)逐漸松綁，Pompeo的宣示Biden新政府是否依循，值得觀察。1.Trump政府即將離任，卻在全美都關(guān)注暴動(dòng)議題的當(dāng)下，將美臺(tái)官方互訪提上臺(tái)面，對(duì)臺(tái)是否有利，有待觀察。2.美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院都是民主黨占多數(shù)，國(guó)會(huì)結(jié)構(gòu)已改變，因此現(xiàn)在的議員對(duì)該法的執(zhí)行及共識(shí)，有待觀察。3.Biden新政府團(tuán)隊(duì)官員也表示會(huì)落實(shí)“一個(gè)中國(guó)政策”的承諾，Pompeo這項(xiàng)聲明Biden政府是否埋單，還無(wú)法確定。4.解除限制主要是Trump想激怒中國(guó)，但中國(guó)也很聰明，Trump再不到2周就要下臺(tái)。對(duì)中國(guó)大陸而言，可以完全不理會(huì)，或以極簡(jiǎn)單的外交途徑處理即可。因?yàn)?，美?guó)現(xiàn)在是民主黨完全執(zhí)政，無(wú)須理Trump的瘋狂行為。

      第三、Biden在選前與選后都表明，致力落實(shí)“臺(tái)灣關(guān)系法”、三公報(bào)和“一中政策”，再加上美國(guó)疫情嚴(yán)重，是Biden政府首要面對(duì)的問(wèn)題；而中美貿(mào)易的問(wèn)題也是Biden在競(jìng)選時(shí)承諾要解決的優(yōu)先問(wèn)題之一。處理Trump留下的爛攤子為首要之務(wù)，美臺(tái)關(guān)系、打臺(tái)灣牌應(yīng)該非積極必要策略。

      最后，Biden數(shù)度公開(kāi)表示在許多議題上還需要中國(guó)的合作，這是他和Trump不同之處。即使如蔡英文所說(shuō)，美臺(tái)關(guān)系是史上最好，但Trump政府時(shí)期還是堅(jiān)守不跨過(guò)“建交”和“駐軍”兩紅線。雖然美國(guó)務(wù)院宣布解除臺(tái)美交往限制，也只是取消行政限制，并非表示臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人或最高行政首長(zhǎng)等高層就可以訪美。

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