聚焦《港區(qū)維護(hù)國家安全法》|“一國兩制”的完善與啟示

作者 唐永紅 廈門大學(xué)臺灣研究中心副主任、教授、博士生導(dǎo)師

５月22日，全國人大會議正式公布“關(guān)于建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行制度的決定”議程。這出乎許多人士的意料，猶如一顆震撼彈，在兩岸四地及海內(nèi)外各界炸開了鍋。終于出手了！這是“占中”、“反修例”事件以來，長期關(guān)注中央政府如何處理香港問題的兩岸四地及海內(nèi)外各界人士共同的第一觀感。消息一出，各界眾說紛紜，反應(yīng)不同。然而，盡管“兩岸猿聲啼不住”，但“輕舟已過萬重山”。

6月17日，委員長會議聽取了全國人大常委會法工委關(guān)于《港區(qū)維護(hù)國家安全法》起草工作等情況的匯報(bào)，認(rèn)為《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法（草案）》符合憲法規(guī)定和憲法原則，符合“一國兩制”方針和香港基本法，符合全國人大《決定》精神，是成熟可行的，決定將《港區(qū)維護(hù)國家安全法（草案）》提請全國人大常委會審議。6月18日，受委員長會議委托，全國人大常委會法制工作委員會負(fù)責(zé)人向十三屆全國人大常委會第十九次會議作了關(guān)于《港區(qū)維護(hù)國家安全法（草案）》的說明。預(yù)期《港區(qū)維護(hù)國家安全法（草案）》不日即將成法并付諸實(shí)施。

《港區(qū)維護(hù)國家安全法》是對“一國兩制”香港方案的必要完善

事實(shí)上，從維護(hù)國家安全、保障香港穩(wěn)定的角度看，推出《港區(qū)維護(hù)國家安全法》不僅是必要的，具有不可或缺的作用，而且也是對實(shí)踐中的“一國兩制”的必要的完善，以有助于“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

眾所周知，國家領(lǐng)土、主權(quán)、安全是一個(gè)國家賴以存在與發(fā)展的基石；而維護(hù)國家領(lǐng)土、主權(quán)、安全主要屬于國家層面的事權(quán)；無論實(shí)行什么樣的國家模式，這個(gè)國家中各級政府、各個(gè)機(jī)構(gòu)、各位公民對國家領(lǐng)土、主權(quán)、安全也都有依法行事、不得危害的義務(wù)。即便實(shí)行聯(lián)邦制的國家也莫不如此。

以美國為例，美國的聯(lián)邦及各州都有其相對獨(dú)立的立法權(quán)及其創(chuàng)制的法律。最高的權(quán)力是聯(lián)邦法（包括美國憲法、國會制定的其他法律和美國參與的國際條約），規(guī)范了國家領(lǐng)土、主權(quán)、安全等國家層面的權(quán)責(zé)。各州有權(quán)制定適合其地方性的法律, 但不能超越聯(lián)邦法的最高基本準(zhǔn)則。各州向來有人有不同的政治主張，甚至鬧獨(dú)立，但始終必須是在聯(lián)邦政府管轄的框架之內(nèi)活動。而當(dāng)州政府無法有效執(zhí)行公權(quán)力時(shí), 聯(lián)邦政府就會介入。

“一國兩制”下中央政府與港區(qū)政府的事權(quán)安排，類似美國聯(lián)邦政府與州政府的事權(quán)安排。推出《港區(qū)維護(hù)國家安全法》，也正是基于類似這樣的權(quán)力與義務(wù)規(guī)范的要求。國家安全立法原本屬于國家立法權(quán)，應(yīng)主要由中央政府行使。但在制定香港基本法時(shí)，考慮到當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，中央政府通過香港基本法第23條，授權(quán)香港特別行政區(qū)自行行使。包括自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。這種授權(quán)體現(xiàn)了中央政府對特別行政區(qū)的信任和對香港原有法律制度的尊重。

然而，香港回歸近23年來，基本法第23條立法一直沒有完成，而且被嚴(yán)重污名化、妖魔化；香港原有相關(guān)法律又長期處于“休眠”狀態(tài)；港區(qū)政府在維護(hù)國家安全方面的權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備方面也存在諸多缺失。這導(dǎo)致香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全方面實(shí)際上處于“不設(shè)防”狀態(tài)。而且，這種“不設(shè)防”狀態(tài)長達(dá)20多年，可謂世所罕見。

現(xiàn)實(shí)中，眾所周知，這種“不設(shè)防”狀態(tài)近年來已經(jīng)嚴(yán)重沖擊到國家安全與香港穩(wěn)定，而且日益嚴(yán)峻。特別是“修例風(fēng)波”發(fā)生以來，“港獨(dú)”組織和激進(jìn)分離勢力在外國和“臺獨(dú)”勢力支持下，公然叫囂“香港獨(dú)立”，煽動無底線的“攬炒”，實(shí)施觸目驚心甚至具有恐怖主義性質(zhì)的暴力犯罪，并勾連外國和“臺獨(dú)”勢力赤裸裸地干預(yù)香港事務(wù)。

發(fā)生在港區(qū)的這些違法行徑已經(jīng)嚴(yán)重挑戰(zhàn)“一國兩制”原則底線，嚴(yán)重危害國家主權(quán)、國家安全、國家統(tǒng)一，嚴(yán)重危害香港社會的穩(wěn)定與發(fā)展。事實(shí)表明，在港區(qū)國家安全漏洞大開之下，從中央到地方、從政府到民間，整個(gè)國家以及香港社會都在付出慘痛代價(jià)。特別是香港賴以發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境已經(jīng)受到巨大沖擊，如果再不設(shè)法穩(wěn)定局面，昔日光彩奪目的東方明珠必將黯然失色。亡羊補(bǔ)牢，盡快修補(bǔ)港區(qū)國家安全漏洞，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

然而，就今天港區(qū)自身的狀態(tài)而言，港區(qū)要自身要完成基本法第23條立法，基本上已經(jīng)是不可能完成的任務(wù)了。在這種狀態(tài)下，中央政府出手，也是不得已而為之的選擇。事實(shí)上，國家安全立法本就屬于國家立法權(quán)，中央政府通過基本法第23條授予港區(qū)維護(hù)國家安全的部分立法權(quán)，并不改變國家安全立法屬于中央事權(quán)的屬性，中央政府也并不因此喪失在維護(hù)國家安全方面應(yīng)有的責(zé)任和權(quán)力。

總之，在港區(qū)維護(hù)國家安全面臨嚴(yán)峻局勢且無法自行完成有關(guān)立法的情況下，全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法賦予的權(quán)力作出有關(guān)決定，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制問題作出原則性規(guī)定，并授權(quán)全國人民代表大會常務(wù)委員會制定《港區(qū)維護(hù)國家安全法》，是理所當(dāng)然的必要選擇。

   香港“一國兩制”實(shí)踐對“一國兩制”臺灣方案設(shè)計(jì)的啟示

《港區(qū)維護(hù)國家安全法》立法議題一出，一些別有用心的人士宣稱這是“一國兩制”的終結(jié)。事實(shí)上，《港區(qū)維護(hù)國家安全法》針對的只是那些分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動的行為，以及外國和境外勢力干預(yù)港區(qū)事務(wù)的活動?！陡蹍^(qū)維護(hù)國家安全法》不僅不會影響到香港居民依法所享有的各項(xiàng)權(quán)利和自由，包括新聞自由、言論自由、游行集會自由等，而且有助于香港居民的合法權(quán)利和自由在安全環(huán)境下得到更好行使。“一國兩制”方針不會變，香港高度自治不會變，香港實(shí)行的資本主義制度不會變，香港基本法賦予的港區(qū)立法權(quán)及其創(chuàng)制的法律制度不會變，外國投資者在香港的合法利益將繼續(xù)依法得到保護(hù)。在國家安全與港區(qū)穩(wěn)定得到切實(shí)保障的情況下，香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際經(jīng)貿(mào)中心地位才可能得以維持。

 事實(shí)上，推出《港區(qū)維護(hù)國家安全法》，也可謂是在對香港、澳門實(shí)踐“一國兩制”20多年所取得的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從國家統(tǒng)一與國家安全以及特區(qū)穩(wěn)定發(fā)展等角度，對“一國兩制”理論思想與模式機(jī)制再思考的一個(gè)結(jié)果。實(shí)踐表明，“一國兩制”方案如何處理“一國”與“兩制”的關(guān)系，直接攸關(guān)“一國兩制”方案的實(shí)踐成效，攸關(guān)國家統(tǒng)一、國家主權(quán)、國家安全以及實(shí)行資本主義制度的特區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

盡管在香港、澳門實(shí)踐的“一國兩制”方案與將來要在臺灣實(shí)行的“一國兩制”方案，由于臺灣問題與港澳問題的差異性而會有所不同，但在事關(guān)國家統(tǒng)一后的長治久安方面，特別是在國家領(lǐng)土、國家主權(quán)、國家安全與國家統(tǒng)一的維護(hù)方面，以及在實(shí)行資本主義制度且高度自治地區(qū)的社會穩(wěn)定的保障方面，確是有共同性的。

現(xiàn)實(shí)中，眾所周知，香港不斷出現(xiàn)的沖擊國家安全與社會穩(wěn)定的日益嚴(yán)重的問題，包括“港獨(dú)”從無到有的發(fā)展及其與境外勢力的勾連，香港自身無力解決，對國家安全和特區(qū)穩(wěn)定造成嚴(yán)重危害；臺灣當(dāng)初毫無底線的“黨禁”、“報(bào)禁”開放，讓違背“中華民國憲法”規(guī)范的主張獨(dú)立的政治勢力合法化運(yùn)作，以致今日“臺獨(dú)”勢力泛濫成災(zāi)，并長期與國際反華勢力勾結(jié)，對國家統(tǒng)一、國家安全與國家發(fā)展造成嚴(yán)重日益嚴(yán)重的障礙。

這些嚴(yán)重的危害與障礙都嚴(yán)重警示，“一國兩制”中“一國”的事權(quán)根本上不宜授權(quán)交由實(shí)行資本主義制度的特區(qū)去處理；在特區(qū)只有駐軍及五星紅旗不能完全保證國家主權(quán)、安全與統(tǒng)一的無虞，不能完全保證長治久安。實(shí)踐中，只能授權(quán)特區(qū)經(jīng)濟(jì)層面的內(nèi)部自治與對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系自治，中央政府得完全掌控整個(gè)國家包括特區(qū)的領(lǐng)土防衛(wèi)、安全保障、外交關(guān)系，以及社會意識形態(tài)的合憲走向。特別是，得為特區(qū)教育制定遵守憲法有關(guān)國家領(lǐng)土、國家主權(quán)、國家安全、國家認(rèn)同的基本規(guī)范的課程大綱，得為特區(qū)新聞自由、言論自由、游行集會自由等制定遵守憲法有關(guān)國家領(lǐng)土、國家主權(quán)、國家安全、國家認(rèn)同的基本規(guī)范的行為準(zhǔn)則。

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