民進黨當局差別對待 地方政府財政短缺下治理困境

作者 柳金財（臺灣佛光大學公共事務學系副教授兼澄正書院主任）

日前臺灣人口數(shù)排名第二由國民黨執(zhí)政的臺中市，因民進黨當局原本分配給臺中的前瞻計劃預算，與排名第三由民進黨執(zhí)政高雄市經(jīng)費補助差距一千億（新臺幣，下同），引發(fā)民進黨當局與地方政府在財政收支劃分爭論，且因民進黨當局對待藍營執(zhí)政的臺中與綠營執(zhí)政的高雄，采取歧視性、差別性待遇，致藍營執(zhí)政縣市處于短缺財政窘境，進而影響地方治理品質及特色。

究竟臺灣當局與地方政府財政收支如何？若地方財政不足則須仰賴臺當局，是否使地方政府失去政治自主性呢？同一政黨執(zhí)政地方政府是否因財政不足，致難以形成合力，無法產(chǎn)生“地方包圍中央”效應呢？近日以來，臺灣社會輿論特別是針對民進黨當局對臺中海線雙軌高架卡關 ，市長盧秀燕直言沒有不做、是錢的問題，足見巧婦難為無米之炊。

現(xiàn)行臺當局與地方層級政府權限劃分，于島內“憲政制度”中明文規(guī)定；然而臺當局與地方財政分權則缺乏明確規(guī)范。戒嚴時期，兩者之間政治關系并不明確，權限劃分及財政權分配，缺乏適當且合理依據(jù)，僅能作局部性調整，這符合漸進主義式政策模式。財政分配最核心的架構應屬臺當局統(tǒng)籌分配稅，其功能在于“劫富濟貧”，主要著眼于如何解決區(qū)域失衡問題及提高資源的配置效率。 

依據(jù)島內“財政收支劃分法”規(guī)定，臺當局統(tǒng)籌分配稅款來源，包括所得稅及貨物稅各10%、營業(yè)稅總收入減除依“法”提撥的統(tǒng)一發(fā)票給獎獎金后40%及在縣（市）征起之土地增值稅20%。依規(guī)定，包括所得稅、營業(yè)稅、貨物稅等公稅，地方政府可取得其中94%，即“普通統(tǒng)籌分配稅款”；剩余6%則保留為“特別統(tǒng)籌分配稅款”，做為地方政府緊急或其他重大事項所需，經(jīng)報請臺灣地區(qū)行政機構核定后另行撥付。

首先，臺灣地方財政問題，主要系源自于臺當局與地方政府權限劃分不夠明確所致。一旦各級政府間的權限劃分不清晰，地方自治權限就難以明確規(guī)范。此外，不同區(qū)域居民偏好的差異及人民自由遷徙，也會產(chǎn)生偏好趨同的效果，須考慮公共財性質，人口自由移動的難易，及臺當局行政效率與決策成本等因素皆會影響。

臺灣訂定“臺‘中央’統(tǒng)籌分配稅款分配辦法”及“臺‘中央’對‘直轄市’及縣（市）政府補助辦法”，雖然可以減少“直轄市”與其他縣（市）政府間對財政收入分配所引發(fā)爭議，制度性保障地方財政收入穩(wěn)定性，然美中不足之處，即此兩分配辦法研擬過程中欠缺地方政府參與，致使爭議一直仍存在。

其次，臺當局與地方層級政府預算分配，欠缺制度化、合理化分配機制。例如關于臺中海線鐵路雙軌高架計劃，總計劃預算約為833億元，民進黨執(zhí)政當局、國民黨執(zhí)政地方縣市在財政分擔經(jīng)費比例協(xié)商談判未有結果，致公共工程施工目前仍“卡”住無法上馬。

固然臺交通部門已核定臺鐵海線雙軌化計劃可行性研究，然而卻因海線鐵路高架化部分臺當局與地方政府財政分擔經(jīng)費比例尚未定案 ，恐延遲施工影響完竣進度。當臺中地方民意代表通過市議會提出質疑，批判盧秀燕市長不愿承諾“高架化”經(jīng)費部分負擔。盧秀燕市長表達“心有余，但負擔不起?！?/p>

同時，更直言批判捷運藍線是民進黨執(zhí)政當局刻意“卡臺中”，國民黨執(zhí)政臺中市地方統(tǒng)籌款、前瞻預算分配比例，明顯偏頗于民進黨執(zhí)政高雄市，對臺中市民因國民黨執(zhí)政造成不公平對待，這對原本財政短缺地方政府勢必更是雪上加霜。

復次，民進黨當局施政基于其政黨利益，往往各縣市財政預算分配偏頗。既往民進黨主政臺中市時，從豐原到大慶鐵路高架化經(jīng)費，皆由民進黨主政當局以財政轉移支付方式全額負擔，當年民進黨當局可以全額負擔，時任市長為民進黨籍林佳龍，現(xiàn)改為國民黨籍執(zhí)政，民進黨當局便要求地方政府自備七成預算。

藍執(zhí)政地方層級與民進黨執(zhí)政當局，因隸屬不同政黨執(zhí)政，造成資源分配不公平。若同一政黨執(zhí)政，上級對下級給予更多財政撥款；若分屬不同政黨，反而減少預算撥付，造成不同政黨主政地方政府難以實施有效治理。民進黨執(zhí)政當局刻意打壓地方層級政府，致使其地方建設難以順遂，最終影響其政績。最終在下一波選舉政治中，因無法有效治理，而在選舉連任時處于相對不利地步。

再者，蔡英文主政下民進黨當局與地方政府預算分配，明顯偏重民進黨執(zhí)政高雄市。高雄市在前瞻計劃中分配比臺中市多獲得1000億補助。一旦政黨政治陷入非良性互動過程 ，往往以犧牲地方發(fā)展及市民權利為代價。許多藍營地方政府抱怨“地方不是不愿意，而是要出得起”，在不同政黨執(zhí)政下“臺當局又可幫忙多少？”

針對近日賴清德主政下任命卓榮泰組成新行政團隊，藍營地方縣市首長希望民進黨當局與地方建立伙伴關系，能夠通過公平施政，在進行資源分配時不分藍綠、黨派、地域，能夠實施財政資源公平分配。

最后，重大建設上下級政府分擔比例不同，民進黨當局要求藍地方政府提供更高比例配合款項。

盡管臺中市財政在盧秀燕主政已有好轉趨勢，臺中捷運藍線在海線的設計皆采高架化經(jīng)費達800億，民進黨執(zhí)政當局要求臺中地方政府負擔總經(jīng)費7成，這實在超過地方政府財政支撐能力。

然若海線捷運高架化沒有盡速施工完成，此勢將影響捷運藍線通車期程。盧秀燕市長表明“沒有不做，而是錢的問題，心有余，但負擔不起?！睋Q言之，目前民進黨執(zhí)政當局與地方層級政府本身在財政稅收及支出結構本已不合理，臺當局財政收入高于支出，地方層級財政支出高于收入，形成上級以財政撥款方式籠絡或控制地方政府。

進一步而言，臺當局層級與地方層級政府在財政收入分配失衡，導致臺當局易控制地方層級政府。地方政府必須仰賴上級的補助款及分配款，這往往也形成不同政黨執(zhí)政當局，得以運用財政杠桿為工具，使同一政黨或不同政黨執(zhí)政地方政府俯首稱臣，地方政府因缺乏財政自主性也失去政治自主性。況且臺當局對地方政府各項財政支出具有很大決策影響力。

從2018年及2022年臺灣“九合一”地方選舉結果來看，盡管國民黨獲得三分之二縣市首長席次，但很難采取一致性集體行動對抗上級的民進黨執(zhí)政當局，無法發(fā)揮“地方包圍中央”策略效果，甚至藍地方受制于綠當局，除非采取嚴格黨的紀律約制規(guī)范同一政黨籍地方首長，此時藍地方民選縣市長在政治或政策決策就會陷入兩左右為難、進退失據(jù)困境。藍地方因需要綠當局財政奧援，從事地方建設及治理以提高政績，故須聽命于民進黨執(zhí)政當局指令。

然一旦過于聽命不同政黨主政當局，又恐遭同一政黨內部質疑其忠誠度及黨性不堅定，甚至在尋求連任或轉換其他公職人員選舉類別時，無法再獲得政黨提名。從政黨政治及地方分權角度來說，藍地方本可維持相對獨立性、自主性；但若完全不聽命于民進黨當局，則難以獲得財政奧援，如此又施政不易取得成效，難以突顯地方治理政績。

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