民進(jìn)黨當(dāng)局差別對(duì)待 地方政府財(cái)政短缺下治理困境

作者 柳金財(cái)（臺(tái)灣佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系副教授兼澄正書(shū)院主任）

日前臺(tái)灣人口數(shù)排名第二由國(guó)民黨執(zhí)政的臺(tái)中市，因民進(jìn)黨當(dāng)局原本分配給臺(tái)中的前瞻計(jì)劃預(yù)算，與排名第三由民進(jìn)黨執(zhí)政高雄市經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助差距一千億（新臺(tái)幣，下同），引發(fā)民進(jìn)黨當(dāng)局與地方政府在財(cái)政收支劃分爭(zhēng)論，且因民進(jìn)黨當(dāng)局對(duì)待藍(lán)營(yíng)執(zhí)政的臺(tái)中與綠營(yíng)執(zhí)政的高雄，采取歧視性、差別性待遇，致藍(lán)營(yíng)執(zhí)政縣市處于短缺財(cái)政窘境，進(jìn)而影響地方治理品質(zhì)及特色。

究竟臺(tái)灣當(dāng)局與地方政府財(cái)政收支如何？若地方財(cái)政不足則須仰賴(lài)臺(tái)當(dāng)局，是否使地方政府失去政治自主性呢？同一政黨執(zhí)政地方政府是否因財(cái)政不足，致難以形成合力，無(wú)法產(chǎn)生“地方包圍中央”效應(yīng)呢？近日以來(lái)，臺(tái)灣社會(huì)輿論特別是針對(duì)民進(jìn)黨當(dāng)局對(duì)臺(tái)中海線(xiàn)雙軌高架卡關(guān) ，市長(zhǎng)盧秀燕直言沒(méi)有不做、是錢(qián)的問(wèn)題，足見(jiàn)巧婦難為無(wú)米之炊。

現(xiàn)行臺(tái)當(dāng)局與地方層級(jí)政府權(quán)限劃分，于島內(nèi)“憲政制度”中明文規(guī)定；然而臺(tái)當(dāng)局與地方財(cái)政分權(quán)則缺乏明確規(guī)范。戒嚴(yán)時(shí)期，兩者之間政治關(guān)系并不明確，權(quán)限劃分及財(cái)政權(quán)分配，缺乏適當(dāng)且合理依據(jù)，僅能作局部性調(diào)整，這符合漸進(jìn)主義式政策模式。財(cái)政分配最核心的架構(gòu)應(yīng)屬臺(tái)當(dāng)局統(tǒng)籌分配稅，其功能在于“劫富濟(jì)貧”，主要著眼于如何解決區(qū)域失衡問(wèn)題及提高資源的配置效率。 

依據(jù)島內(nèi)“財(cái)政收支劃分法”規(guī)定，臺(tái)當(dāng)局統(tǒng)籌分配稅款來(lái)源，包括所得稅及貨物稅各10%、營(yíng)業(yè)稅總收入減除依“法”提撥的統(tǒng)一發(fā)票給獎(jiǎng)獎(jiǎng)金后40%及在縣（市）征起之土地增值稅20%。依規(guī)定，包括所得稅、營(yíng)業(yè)稅、貨物稅等公稅，地方政府可取得其中94%，即“普通統(tǒng)籌分配稅款”；剩余6%則保留為“特別統(tǒng)籌分配稅款”，做為地方政府緊急或其他重大事項(xiàng)所需，經(jīng)報(bào)請(qǐng)臺(tái)灣地區(qū)行政機(jī)構(gòu)核定后另行撥付。

首先，臺(tái)灣地方財(cái)政問(wèn)題，主要系源自于臺(tái)當(dāng)局與地方政府權(quán)限劃分不夠明確所致。一旦各級(jí)政府間的權(quán)限劃分不清晰，地方自治權(quán)限就難以明確規(guī)范。此外，不同區(qū)域居民偏好的差異及人民自由遷徙，也會(huì)產(chǎn)生偏好趨同的效果，須考慮公共財(cái)性質(zhì)，人口自由移動(dòng)的難易，及臺(tái)當(dāng)局行政效率與決策成本等因素皆會(huì)影響。

臺(tái)灣訂定“臺(tái)‘中央’統(tǒng)籌分配稅款分配辦法”及“臺(tái)‘中央’對(duì)‘直轄市’及縣（市）政府補(bǔ)助辦法”，雖然可以減少“直轄市”與其他縣（市）政府間對(duì)財(cái)政收入分配所引發(fā)爭(zhēng)議，制度性保障地方財(cái)政收入穩(wěn)定性，然美中不足之處，即此兩分配辦法研擬過(guò)程中欠缺地方政府參與，致使?fàn)幾h一直仍存在。

其次，臺(tái)當(dāng)局與地方層級(jí)政府預(yù)算分配，欠缺制度化、合理化分配機(jī)制。例如關(guān)于臺(tái)中海線(xiàn)鐵路雙軌高架計(jì)劃，總計(jì)劃預(yù)算約為833億元，民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局、國(guó)民黨執(zhí)政地方縣市在財(cái)政分擔(dān)經(jīng)費(fèi)比例協(xié)商談判未有結(jié)果，致公共工程施工目前仍“卡”住無(wú)法上馬。

固然臺(tái)交通部門(mén)已核定臺(tái)鐵海線(xiàn)雙軌化計(jì)劃可行性研究，然而卻因海線(xiàn)鐵路高架化部分臺(tái)當(dāng)局與地方政府財(cái)政分擔(dān)經(jīng)費(fèi)比例尚未定案 ，恐延遲施工影響完竣進(jìn)度。當(dāng)臺(tái)中地方民意代表通過(guò)市議會(huì)提出質(zhì)疑，批判盧秀燕市長(zhǎng)不愿承諾“高架化”經(jīng)費(fèi)部分負(fù)擔(dān)。盧秀燕市長(zhǎng)表達(dá)“心有余，但負(fù)擔(dān)不起?！?/p>

同時(shí)，更直言批判捷運(yùn)藍(lán)線(xiàn)是民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局刻意“卡臺(tái)中”，國(guó)民黨執(zhí)政臺(tái)中市地方統(tǒng)籌款、前瞻預(yù)算分配比例，明顯偏頗于民進(jìn)黨執(zhí)政高雄市，對(duì)臺(tái)中市民因國(guó)民黨執(zhí)政造成不公平對(duì)待，這對(duì)原本財(cái)政短缺地方政府勢(shì)必更是雪上加霜。

復(fù)次，民進(jìn)黨當(dāng)局施政基于其政黨利益，往往各縣市財(cái)政預(yù)算分配偏頗。既往民進(jìn)黨主政臺(tái)中市時(shí)，從豐原到大慶鐵路高架化經(jīng)費(fèi)，皆由民進(jìn)黨主政當(dāng)局以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式全額負(fù)擔(dān)，當(dāng)年民進(jìn)黨當(dāng)局可以全額負(fù)擔(dān)，時(shí)任市長(zhǎng)為民進(jìn)黨籍林佳龍，現(xiàn)改為國(guó)民黨籍執(zhí)政，民進(jìn)黨當(dāng)局便要求地方政府自備七成預(yù)算。

藍(lán)執(zhí)政地方層級(jí)與民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局，因隸屬不同政黨執(zhí)政，造成資源分配不公平。若同一政黨執(zhí)政，上級(jí)對(duì)下級(jí)給予更多財(cái)政撥款；若分屬不同政黨，反而減少預(yù)算撥付，造成不同政黨主政地方政府難以實(shí)施有效治理。民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局刻意打壓地方層級(jí)政府，致使其地方建設(shè)難以順?biāo)?，最終影響其政績(jī)。最終在下一波選舉政治中，因無(wú)法有效治理，而在選舉連任時(shí)處于相對(duì)不利地步。

再者，蔡英文主政下民進(jìn)黨當(dāng)局與地方政府預(yù)算分配，明顯偏重民進(jìn)黨執(zhí)政高雄市。高雄市在前瞻計(jì)劃中分配比臺(tái)中市多獲得1000億補(bǔ)助。一旦政黨政治陷入非良性互動(dòng)過(guò)程 ，往往以犧牲地方發(fā)展及市民權(quán)利為代價(jià)。許多藍(lán)營(yíng)地方政府抱怨“地方不是不愿意，而是要出得起”，在不同政黨執(zhí)政下“臺(tái)當(dāng)局又可幫忙多少？”

針對(duì)近日賴(lài)清德主政下任命卓榮泰組成新行政團(tuán)隊(duì)，藍(lán)營(yíng)地方縣市首長(zhǎng)希望民進(jìn)黨當(dāng)局與地方建立伙伴關(guān)系，能夠通過(guò)公平施政，在進(jìn)行資源分配時(shí)不分藍(lán)綠、黨派、地域，能夠?qū)嵤┴?cái)政資源公平分配。

最后，重大建設(shè)上下級(jí)政府分擔(dān)比例不同，民進(jìn)黨當(dāng)局要求藍(lán)地方政府提供更高比例配合款項(xiàng)。

盡管臺(tái)中市財(cái)政在盧秀燕主政已有好轉(zhuǎn)趨勢(shì)，臺(tái)中捷運(yùn)藍(lán)線(xiàn)在海線(xiàn)的設(shè)計(jì)皆采高架化經(jīng)費(fèi)達(dá)800億，民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局要求臺(tái)中地方政府負(fù)擔(dān)總經(jīng)費(fèi)7成，這實(shí)在超過(guò)地方政府財(cái)政支撐能力。

然若海線(xiàn)捷運(yùn)高架化沒(méi)有盡速施工完成，此勢(shì)將影響捷運(yùn)藍(lán)線(xiàn)通車(chē)期程。盧秀燕市長(zhǎng)表明“沒(méi)有不做，而是錢(qián)的問(wèn)題，心有余，但負(fù)擔(dān)不起?！睋Q言之，目前民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局與地方層級(jí)政府本身在財(cái)政稅收及支出結(jié)構(gòu)本已不合理，臺(tái)當(dāng)局財(cái)政收入高于支出，地方層級(jí)財(cái)政支出高于收入，形成上級(jí)以財(cái)政撥款方式籠絡(luò)或控制地方政府。

進(jìn)一步而言，臺(tái)當(dāng)局層級(jí)與地方層級(jí)政府在財(cái)政收入分配失衡，導(dǎo)致臺(tái)當(dāng)局易控制地方層級(jí)政府。地方政府必須仰賴(lài)上級(jí)的補(bǔ)助款及分配款，這往往也形成不同政黨執(zhí)政當(dāng)局，得以運(yùn)用財(cái)政杠桿為工具，使同一政黨或不同政黨執(zhí)政地方政府俯首稱(chēng)臣，地方政府因缺乏財(cái)政自主性也失去政治自主性。況且臺(tái)當(dāng)局對(duì)地方政府各項(xiàng)財(cái)政支出具有很大決策影響力。

從2018年及2022年臺(tái)灣“九合一”地方選舉結(jié)果來(lái)看，盡管?chē)?guó)民黨獲得三分之二縣市首長(zhǎng)席次，但很難采取一致性集體行動(dòng)對(duì)抗上級(jí)的民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局，無(wú)法發(fā)揮“地方包圍中央”策略效果，甚至藍(lán)地方受制于綠當(dāng)局，除非采取嚴(yán)格黨的紀(jì)律約制規(guī)范同一政黨籍地方首長(zhǎng)，此時(shí)藍(lán)地方民選縣市長(zhǎng)在政治或政策決策就會(huì)陷入兩左右為難、進(jìn)退失據(jù)困境。藍(lán)地方因需要綠當(dāng)局財(cái)政奧援，從事地方建設(shè)及治理以提高政績(jī)，故須聽(tīng)命于民進(jìn)黨執(zhí)政當(dāng)局指令。

然一旦過(guò)于聽(tīng)命不同政黨主政當(dāng)局，又恐遭同一政黨內(nèi)部質(zhì)疑其忠誠(chéng)度及黨性不堅(jiān)定，甚至在尋求連任或轉(zhuǎn)換其他公職人員選舉類(lèi)別時(shí)，無(wú)法再獲得政黨提名。從政黨政治及地方分權(quán)角度來(lái)說(shuō)，藍(lán)地方本可維持相對(duì)獨(dú)立性、自主性；但若完全不聽(tīng)命于民進(jìn)黨當(dāng)局，則難以獲得財(cái)政奧援，如此又施政不易取得成效，難以突顯地方治理政績(jī)。

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