美國濫施“長臂管轄”及其危害

美國濫施“長臂管轄”及其危害

2023年2月

目錄

引言

一、 美國“長臂管轄”的基本情況

二、 美國“長臂管轄”的實施與擴張

三、 美國“長臂管轄”的危害

結(jié)束語

引言

歷史上，美國長期持續(xù)、頻繁不斷地對各國實施“長臂管轄”。遭受美國“長臂管轄”的國家，既包括美國的盟友國家，也包括與其敵對或關(guān)系緊張國家。近年管轄范圍呈現(xiàn)不斷擴大趨勢，長臂越伸越長。本報告通過列舉美國濫用“長臂管轄”的實例，深入揭露其對國際政治經(jīng)濟秩序和國際法治帶來的嚴重危害。

一、美國“長臂管轄”的基本情況

◆美國法律中“長臂管轄”專指司法機關(guān)對于住所或居所在其域外人員或?qū)嶓w實施的管轄，最初系由美國最高法院在1945年“國際鞋業(yè)公司訴華盛頓州案”中確立的一種司法管轄權(quán)，允許州法院在審理民商事案件時，針對因被告住所不在該州而無法行使管轄權(quán)的情況，可以被告與該州有某種“最低限度的聯(lián)系”為基礎(chǔ)行使“對人管轄”。

◆按照國際法，一國對域外人員或?qū)嶓w行使管轄一般要求該人員或?qū)嶓w或其行為與該國存在真實、足夠的聯(lián)系。而美國行使“長臂管轄”采用“最低聯(lián)系原則”，不斷降低行使“長臂管轄”門檻。與美國有某種極微弱的聯(lián)系，如在美設(shè)有分支機構(gòu)、使用美元清算或其他金融服務(wù)、利用美郵件系統(tǒng)等均構(gòu)成“最低聯(lián)系”。

◆美國為達到“長臂管轄”的目的，還進一步發(fā)展出“效果原則”，即只要發(fā)生在國外的行為在美境內(nèi)產(chǎn)生所謂“效果”，不管行為人是否具有美國國籍或住所，也不論該行為是否符合行為發(fā)生地法律，均可行使管轄權(quán)。美國還不斷擴大“長臂管轄”范圍，對域外人員或?qū)嶓w濫施過分的、不合理的管轄，將美國內(nèi)法律強制實施于域外非美國人員或?qū)嶓w，動輒利用別國企業(yè)對美元業(yè)務(wù)、美國市場和美國技術(shù)的依賴，對其進行處罰或威脅。

◆從本質(zhì)上看，美國“長臂管轄”是美政府以美綜合實力和金融霸權(quán)為后盾，根據(jù)本國法律，對他國實體和個人濫施“域外管轄”的蠻橫司法實踐。

二、美國“長臂管轄”的實施與擴張

◆在長期對外使用過程中，美國逐步發(fā)展出體系龐大、相互補充、環(huán)環(huán)相扣的“長臂管轄”法律體系，并不斷降低打擊門檻、擴大自由裁量權(quán)，成為美國推行霸權(quán)外交、謀求經(jīng)濟利益的工具。這種做法無視別國主權(quán)，肆意干涉別國內(nèi)政，嚴重損害別國正當利益，損害國際交往正常秩序。美國“長臂管轄”的擴張是全方位的，依托“最低聯(lián)系原則”和“效果原則”，建立起龐大復(fù)雜的“長臂管轄”法律體系和執(zhí)行體系，適用領(lǐng)域和范圍不斷擴大。

◆“長臂管轄”還成為美國濫施單邊制裁尤其是次級制裁的手段，美國往往通過行使司法權(quán)，追究未遵守美國制裁法律的域外實體和個人的法律責任，確保美制裁法律域外效力得以實現(xiàn)。除“長臂管轄”外，美國還綜合運用行政、經(jīng)濟、金融等其他手段實行次級制裁。

◆強制域外取證是“長臂管轄”又一重要途徑。在涉他國司法程序中，美國頻頻采取單邊強制措施進行域外取證，繞過國家間正常司法執(zhí)法合作渠道，直接要求在美設(shè)有分支機構(gòu)或上市的銀行、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等向其提供美國域外的賬戶信息、數(shù)據(jù)等證據(jù)。在遇到外國交涉時，往往以“司法獨立”、“正常司法協(xié)助或執(zhí)法合作效率低下”等借口搪塞。這是典型的“長臂管轄”，嚴重侵害他國司法主權(quán)和被取證對象的正當合法權(quán)益。

◆美國建立了各部門分工協(xié)作、聯(lián)手行動的全政府“長臂管轄”實施運作模式。美國總統(tǒng)及美國國會是相關(guān)制裁的決策主體，大多數(shù)經(jīng)濟制裁決策由美國總統(tǒng)作出，美國國會在特定情況下通過立法活動參與制裁決策。美國財政部外國資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)是最核心的制裁執(zhí)行部門，其主要職權(quán)包括凍結(jié)美國管轄范圍內(nèi)的資產(chǎn)、擬定和調(diào)整被制裁個人與實體的名單、審查和發(fā)放許可證。國務(wù)院經(jīng)濟制裁政策與實施辦公室(SPI)專門負責制定和實施與外交政策相關(guān)的制裁措施。商務(wù)部工業(yè)和安全局(BIS)管理獨立于OFAC以外的清單。此外，美國政府還通過控制SWIFT、CHIPS這兩大跨境資金支付清算系統(tǒng)為經(jīng)濟制裁執(zhí)法提供支撐，通過在必要時迫使其切斷與受制裁國金融機構(gòu)的聯(lián)系，而達到經(jīng)濟制裁的目的。

◆美國不斷加強“長臂管轄”立法。美國涉“長臂管轄”法律名目繁多，主要有《對敵貿(mào)易法》《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權(quán)力法》《以制裁反擊美國敵人法》《反海外腐敗法》《赫爾姆斯-伯頓法》等，《愛國者法案》、年度《國防授權(quán)法》等法律中也包含“長臂制裁”條款，此外還有一系列涉及“長臂管轄”的總統(tǒng)行政令。越來越多的美國聯(lián)邦立法包含長臂條款，目的是避免美國人通過在外國設(shè)立子公司等方式規(guī)避美國法，避免外國人比美國人受到較少限制，也避免相關(guān)國際規(guī)則的制定出現(xiàn)不利于美國國家利益的情況，從而用美國國內(nèi)法來實現(xiàn)“長臂管轄”外交政策。

◆美國在司法領(lǐng)域出現(xiàn)將“長臂管轄”理念運用到刑事案件傾向，這是對“長臂管轄”的極度濫用。近年來，不少美國聯(lián)邦法律都規(guī)定了域外效力條款，美國司法部開始利用這些條款開展刑事調(diào)查并提起刑事訴訟。在這些刑事訴訟中，聯(lián)邦法院在審視自身管轄權(quán)基礎(chǔ)時，也開始利用“長臂管轄”理念，寬泛解釋案件與美國存在的聯(lián)系，不斷擴張屬人和屬地等管轄權(quán)的范圍，降低保護管轄和普遍管轄等管轄權(quán)適用的門檻。

三、美國“長臂管轄”的危害

◆美國堪稱全球唯一的“制裁超級大國”。根據(jù)美國財政部《2021年制裁評估報告》，截至2021財年，美國已生效的制裁措施累計達9400多項。

◆加劇國家間緊張關(guān)系，沖擊國際秩序。健康的國家間關(guān)系是保持國際秩序和平與穩(wěn)定的“壓艙石”。早在上世紀90年代，美國出臺《赫爾姆斯-伯頓法》，利用“長臂管轄”機制對世界范圍內(nèi)與古巴進行交易的個人和實體施加經(jīng)濟制裁，引發(fā)歐盟強烈不滿。歐盟于1996年通過了《阻斷法案》，以立法的形式阻斷美國“長臂管轄”措施在歐盟境內(nèi)的效果，并賦予歐盟境內(nèi)個人和實體起訴美國個人和實體的權(quán)利。歐盟頻繁在聯(lián)合國大會、安理會、世界貿(mào)易組織等國際機構(gòu)提出提案和發(fā)起倡議，呼吁國際社會關(guān)注美國“長臂管轄”的危害性，甚至還啟動了世界貿(mào)易組織爭端解決程序。迄今，美國“長臂管轄”已涉及中國、俄羅斯、伊朗、敘利亞、朝鮮、古巴、法國、英國、德國、日本等多個國家。美國塔夫茨大學(xué)教授德雷茲納在《外交事務(wù)》雜志發(fā)表文章批評稱，美國歷屆政府濫用經(jīng)濟脅迫和經(jīng)濟暴力手段，將制裁作為解決外交問題的首選方案，非但起不到效果，還造成人道主義災(zāi)難。

◆自1979年以來，美國就長期對伊朗等國實施各類單邊制裁。1996年又拋出所謂“達馬托法案”，禁止外國公司對伊朗、利比亞能源產(chǎn)業(yè)進行投資，實行危害極大、影響深遠的“長臂管轄”。此后，美國對伊朗的制裁層層加碼、步步升級。美國特朗普政府時期更是對伊朗實施制裁和“極限施壓”，企圖以壓促變，顛覆伊朗政權(quán)。時任伊朗總統(tǒng)魯哈尼曾表示，特朗普政府的制裁至少對伊朗造成2000億美元的經(jīng)濟損失，美國對伊朗的制裁是非人道的，是犯罪和恐怖主義行為。

◆1980年至1992年，美國就對利比亞實施單邊制裁，1992年至2003年，美國又脅迫、拉攏盟友擴大對利比亞的單邊制裁。世界銀行指出，利比亞因制裁遭受的經(jīng)濟損失高達180億美元，利比亞官方認為，制裁使其損失330億美元。

◆海灣戰(zhàn)爭后，美國對伊拉克實施野蠻的單邊制裁，造成嚴重后果。1990年8月至2003年5月，制裁造成伊拉克石油收入損失1500億美元，導(dǎo)致今日伊拉克的人均年收入都沒有達到1990年的水平(7050美元)。此外，制裁還造成伊拉克嚴重的人道主義災(zāi)難，伊拉克的嬰兒死亡率翻倍，五歲以下兒童死亡率增長6倍。同時，伊拉克的教育、醫(yī)療、社會保障體系被毀，識字率從1987年的89%下降到1997年的57%。

◆破壞各類國際治理機制的宗旨和功能。美國在聯(lián)合國框架之外頻繁實施單邊制裁措施。僅在2021年，美國財政部、商務(wù)部等部門就針對2000多個實體實施了各類制裁措施。安理會的制裁功能因此受到?jīng)_擊，嚴重影響其維持國際和平與安全的正常運轉(zhuǎn)。美國并非國際刑事法院成員國，但卻因國際刑事法院試圖調(diào)查在阿富汗戰(zhàn)爭中涉嫌戰(zhàn)爭罪行的美國軍人，針對國際刑事法院檢察官本蘇達和另一位高級官員莫喬喬科采取制裁措施，引發(fā)國際輿論一致聲討。美國罔顧其“301”措施已被世界貿(mào)易組織爭端解決機構(gòu)裁定為違反國際法，繼續(xù)對來自中國和其他國家的進口產(chǎn)品發(fā)起各類單邊性質(zhì)的“301調(diào)查”，并維持現(xiàn)有的“301”關(guān)稅措施，直接破壞了多邊貿(mào)易體制歷經(jīng)多輪艱難談判所達成的關(guān)稅減讓成果，公然踐踏多邊貿(mào)易體制宗旨和精神，損害多邊貿(mào)易體制運作基石。

◆損害別國企業(yè)利益。為維持美國的經(jīng)濟和科技領(lǐng)先地位，美國濫用國家公權(quán)力對正常國際商業(yè)交易和競爭橫加干涉，綜合運用出口管制實體清單和經(jīng)濟制裁等措施，以國家安全和侵犯人權(quán)等事由為借口，限制別國企業(yè)獲取對其生存和發(fā)展至關(guān)重要的原材料、物項和技術(shù)，甚至動用次級制裁措施，禁止世界范圍內(nèi)其他企業(yè)與之發(fā)生正常貿(mào)易往來，試圖從根本上破壞這類企業(yè)的供應(yīng)鏈。

◆法國阿爾斯通集團高管被拘押是典型案件。2013年，為了在與法國阿爾斯通公司的商業(yè)競爭中獲勝，美國動用《反海外腐敗法》，以存在海外賄賂行為為由，將阿爾斯通高管皮耶魯齊逮捕，并誘使其簽訂認罪協(xié)議，據(jù)此套取更多對阿爾斯通公司不利的證據(jù)和信息，最終阿爾斯通公司不得不接受美國通用電氣的收購要求，自此，阿爾斯通公司從世界500強行列中徹底消失。美國“長臂管轄”已完全淪為國家公權(quán)力打壓商業(yè)競爭對手和干涉正常國際商業(yè)交易的工具，徹底背離美國長期自我標榜的自由主義市場經(jīng)濟理念。

◆近年來，美國頻繁利用《全球馬格尼茨基人權(quán)問責法》，針對被其認定從事所謂“嚴重侵害人權(quán)行為”的各國主體實施單邊制裁，但這種制裁措施在實施過程中，往往罔顧被制裁主體同樣享有人權(quán)保護的基本事實，侵犯被制裁主體的基本人權(quán)。

◆新冠疫情在全球蔓延期間，美國政府頑固堅持對伊朗、敘利亞等國實施單邊制裁，導(dǎo)致被制裁國家難以及時獲得抗擊疫情需要的醫(yī)療物資。由于制裁，伊朗無法進口基本藥物和醫(yī)療器材，嚴重影響數(shù)百萬伊朗人的健康狀況。伊朗政府為籌措抗疫資金向國際貨幣基金組織申請50億美元的抗疫特別貸款，但受到美國阻撓。美國通過凍結(jié)伊朗海外資金、威脅疫苗供貨方等方式阻礙伊朗進口新冠疫苗。美國布魯金斯學(xué)會分析估計，在伊朗疫情最嚴重時期，美國持續(xù)施加的制裁影響進一步加劇，可能導(dǎo)致多達1.3萬人死亡。

結(jié)束語

美國“長臂管轄”久已有之，其內(nèi)容和措施隨時代發(fā)展變化而不斷變化，但其本質(zhì)并未發(fā)生實質(zhì)性改變，始終是維護美國霸權(quán)、打壓外國競爭對手、干涉別國內(nèi)政甚至顛覆他國政權(quán)的霸權(quán)工具。近年來，美濫用“長臂管轄”，門檻不斷降低，力度空前加大，打擊對象范圍不斷擴大。這不僅損害了國家主權(quán)平等原則，違反國際法，侵蝕以聯(lián)合國為核心的多邊主義國際秩序，還造成和加劇了國際社會主要大國之間的緊張關(guān)系和沖突，對二戰(zhàn)后建立的國際安全體制構(gòu)成威脅。同時干預(yù)和扭曲了正常的國際商業(yè)交易和國際貿(mào)易秩序，破壞了全球貿(mào)易正常供應(yīng)鏈，極大地損害了企業(yè)的利益，加大了企業(yè)的運營成本。美國應(yīng)摒棄其非法單邊制裁和“長臂管轄”措施，切實履行其作為聯(lián)合國安理會常任理事國的國際責任。（外交部網(wǎng)站）