竹竹合并是政治版“神鬼第六感”

繼行政當(dāng)局總預(yù)算案逕付二讀惹議后，民進(jìn)黨團(tuán)昨原擬再將攸關(guān)大新竹市合并“升格”的“地制法”修正草案也逕付二讀，但遭國民黨團(tuán)攻占主席臺(tái)杯葛議事后撤案、付委。圖／本報(bào)資料照片

民進(jìn)黨“立院”總召在被迫撤回“地制法”逕付二讀的政治霸凌行徑后，依然得意洋洋，自詡手段高明，能使“群魔現(xiàn)形”。記得幾年前，有部由紅星妮可·基嫚所主演的電影，名稱為《神鬼第六感》(The Others)；故事開始，女主角帶著兩個(gè)罹患怪病、不能接觸光線的孩子遠(yuǎn)離人群，搬至孤島療養(yǎng)。

雖然過著與世隔絕的生活，但女主角總覺得偌大的房子里，并不是只有她們居住而已；在陰闇的平行時(shí)空中，盤踞在房子里的鬼魂，不時(shí)騷擾著一家人的生活。電影情節(jié)詭譎驚悚，直到最后方纔真相大白；所謂的鬼魂，是搬進(jìn)大房子的新房客，而真正的鬼魂，是不甘死去、而魂魄不散的女主角與兩個(gè)孩子！

民進(jìn)黨“立院”總召在竹竹合并事件中，簡直演活了政治版的《神鬼第六感》。

按臺(tái)灣地區(qū)目前地方行政區(qū)域的劃分，“直轄市”一詞，早已失去意義。早期在省政府時(shí)代，北、高兩市之建制與臺(tái)灣省政府同受行政機(jī)構(gòu)直接管轄，故為“直轄”；而今省政府層級(jí)早已虛級(jí)化，一般縣市與“直轄市”同受行政機(jī)構(gòu)直接管轄，為實(shí)質(zhì)“直轄縣市”。已過時(shí)的“直轄市”名稱，早就應(yīng)改為其英文名稱—“特別都會(huì)區(qū)”；然近20余年，“地制法”有10余次修正，竟然都沒有改名，法斁而不知理也。

竹竹合并的議題喧鬧不已，真正應(yīng)該認(rèn)真思索的是：臺(tái)灣地區(qū)(包括澎湖、金門與連江) 區(qū)區(qū)3萬6千平方公里，共有6個(gè)“直轄市級(jí)直轄市”與16個(gè)“縣市級(jí)直轄縣市”，是否需要?jiǎng)澐譃?2個(gè)地方行政區(qū)域？

探究地方行政區(qū)域劃分之目的，在于地方行政管理需要，有其絕對(duì)必要性；視土地面積、城市人口數(shù)、居住密集程度等因素決定，并無一定的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，地方行政區(qū)數(shù)目，與土地面積以及城市人口數(shù)成正相關(guān)。臺(tái)灣地區(qū)面積小，有關(guān)地方行政事務(wù)高度統(tǒng)一，整并行政區(qū)域，應(yīng)可帶來不少的好處，但亦有若干隱憂；以下就規(guī)范面，擇其犖犖大者簡述。

在好處部分，首先，經(jīng)濟(jì)學(xué)有生產(chǎn)技術(shù)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果”、物理學(xué)有“合力大于分力和”的現(xiàn)象、企業(yè)管理則有競(jìng)爭力在并購后增強(qiáng)的“協(xié)同效果”；將原本屬不同地方的資源整合，或可發(fā)揮“一加一大于二”的效應(yīng)。

其次，在地方行政事務(wù)高度統(tǒng)一的情形下，緊鄰之地方行政區(qū)域，就地方行政管理而言，并無切割的理由；經(jīng)由整并，當(dāng)可分?jǐn)傂姓杀荆?jié)省不必要重復(fù)與浪費(fèi)。

第三，當(dāng)?shù)胤叫姓^(qū)域間存在外部經(jīng)濟(jì)的情形下，往往導(dǎo)致資源錯(cuò)誤配置的“失靈”情形。當(dāng)?shù)胤叫姓^(qū)域間存在外部利益時(shí)，由于個(gè)別地方行政區(qū)域僅考慮己方利益，往往導(dǎo)致“施政不足”；反之，當(dāng)?shù)胤叫姓^(qū)域間存在外部成本時(shí)，則由于個(gè)別地方行政區(qū)域不需考慮它方所負(fù)擔(dān)之成本，往往導(dǎo)致“施政過度”。經(jīng)由整并，當(dāng)可將此種外部性予以“內(nèi)部化”，導(dǎo)正資源錯(cuò)誤配置。

第四，不同地方行政區(qū)域發(fā)展程度不同；經(jīng)由整并兩發(fā)展差異的地方行政區(qū)域，可收平均地方發(fā)展的效果。

話又說回來，地方行政區(qū)域的整并，也有必須考慮的負(fù)面隱憂。首先，財(cái)政學(xué)有理論認(rèn)為地方政府間的差異，經(jīng)由民眾“以腳投票” 的選擇，在均衡時(shí)，可達(dá)資源的效率配置。就此，地方行政區(qū)域的整并，將使地方政府與居民疏離，未必能滿足居民對(duì)于地方公共財(cái)與服務(wù)的需求，而使整體社會(huì)福利受損。

其次，行政當(dāng)局行政猶如獨(dú)占廠商，往往缺乏效率；地方政府間，可以透過“績效標(biāo)桿”的比較，發(fā)揮類似市場(chǎng)競(jìng)爭的效果，以提升效率。

第三，一旦有能力的地方政府相繼整并、獨(dú)留發(fā)展落后的地方行政區(qū)域，有如地方財(cái)政之“鰥寡孤獨(dú)”，結(jié)果將造成財(cái)政城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，使地方財(cái)政兩極、M型化，有害整體社會(huì)公平性。

總而言之，地方行政區(qū)域整并，是好是壞，必須仔細(xì)評(píng)估、要有整體發(fā)展規(guī)劃，并應(yīng)具備程序正當(dāng)性，絕對(duì)不容私相授受、因人設(shè)事。

竹竹地區(qū)在縣市分家的情形下，發(fā)展出傲視全球的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，足見縣市分治無礙發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)與成就“護(hù)臺(tái)神山”；如果竹竹必須合治，以保有或擴(kuò)大臺(tái)灣科技競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，試問民進(jìn)黨，是否接受竹竹合并、但不“升格”的選項(xiàng)？

【陳國梁／政大財(cái)政系教授】